door admin | jun 27, 2024 | Actualiteiten
Samen met zijn universitaire collega’s Bas Tadema en Hanna Tolsma heeft Rob in de bundel “Regie, regie, regie” een hoofdstuk over vroegtijdige participatie in het omgevingsrecht geschreven. Hieronder vindt u een uittreksel uit dat hoofdstuk. Het volledige boek is te bestellen op https://www.boom.nl/juridisch/100-17320_Regie-regie-regie.
Enkele passages uit het hoofdstuk (onder weglating van de voetnoten):
“VROEGTIJDIGE PARTICIPATIE IN HET OMGEVINGSRECHT.
WIE HEEFT DE REGIE?
Bas Tadema, Hanna Tolsma en Rob Wertheim
1 INLEIDING
Burgerparticipatie is een onderwerp dat volop in de belangstelling staat. Gelet op de grote maatschappelijke opgaven waar Nederland voor staat, is het belangrijk om mensen vroegtijdig en zorgvuldig te betrekken bij de totstandkoming en uitvoering van beleid in de fysieke leefomgeving. Burgerbetrokkenheid wordt in de praktijk op verschillende manieren georganiseerd, bijvoorbeeld in raadspanels, ontwerpateliers, stadsgesprekken, co-creatiebijeenkomsten, inloopspreekuren, discussiefora, enquêtes, internetconsultaties of burgerfora. Om de ontwikkeling van participatie in de praktijk te schetsen wordt in de bestuurskundige literatuur onderscheid gemaakt tussen verschillende generaties van burgerbetrokkenheid die nu in de praktijk naast elkaar bestaan (inspraak, deliberatie en burgerinitiatieven). Inspraak van burgers bij besluitvorming is ook juridisch al tientallen jaren geborgd in wetgeving. Vernieuwing is nodig om de meer recente ontwikkelingen in de praktijk ook een plaats te geven in de wet, zo is de gedachte. Daarom voorziet de Wet versterking participatie op decentraal niveau in een verbreding van de huidige decentrale inspraakverordeningen tot een participatieverordening. Deze participatieverordening op gemeentelijk, provinciaal en waterschapsniveau ziet op al het beleid. Daarnaast regelen verschillende bijzondere bestuursrechtelijke wetten participatie bij de totstandkoming van specifieke soorten besluiten, waaronder de Omgevingswet (Ow), die ziet op de fysieke leefomgeving.”
(…)
Eerst beschrijven we de wijze waarop deze vroegtijdige participatie in het stelsel van de Omgevingswet is vastgelegd voor het omgevingsplan, de omgevingsvergunning en het projectbesluit (par. 2). Vervolgens analyseren wij het juridisch kader vanuit het perspectief van regie. Wie heeft de regie op het proces? Zijn de rollen verdeeld tussen wetgever, uitvoering en private partijen, en zo ja, hoe (par. 3)? En tot slot verkennen we de juridische kansen en risico’s van de wijze waarop de regie op participatie in de Omgevingswet is vastgelegd (par. 4). Hier besteden we aandacht aan de keuze om vanuit het Rijk geen juridische kaders te geven voor de wijze van de inrichting van het proces van vroegtijdige participatie en signaleren we dat het Rijk wel via informele instrumenten regie probeert te voeren over hoe dat proces decentraal plaatsvindt. Vervolgens analyseren we de doelen van vroegtijdige participatie en in het bijzonder de relatie tot het versnellen van besluitvorming.
(…)
5 TOT SLOT
Participatie is een veelgebruikte term in de Omgevingswet en de daaronder hangende regelgeving. Het ontbreekt op die plekken echter aan een definitie en de vorm en inhoud van participatie worden ook grotendeels ongeregeld gelaten. De formele wetgever en de materiële wetgever op Rijksniveau lijken in het omgevingsrecht de regie voor participatie dus uit handen te hebben gegeven. Door het gebrek aan kader ligt het risico op het nastreven van onduidelijke of zelfs innerlijk tegenstrijdige participatiedoelen op de loer. Andere partijen dan de wetgevers op Rijksniveau, zoals de decentrale overheid of de initiatiefnemer, zullen in het voorkomende geval moeten bepalen of er, los van de in het voorkomende geval verplichte inspraak op grond van de UOV, (vroegtijdige) participatie plaatsheeft en in welke vorm dat dan moet gebeuren. Op hun mogelijkheden en hun rolverdeling zijn wij hierboven ingegaan voor drie belangrijke instrumenten uit de Omgevingswet, te weten het omgevingsplan, de omgevingsvergunning en het projectbesluit. Nu al ziet men aanzetten tot het herpakken van de regie, maar dan met informele instrumenten en beleidsregels. Naar te hopen valt, leidt het gebrek aan richting vanuit de wetgeving op Rijksniveau tot nieuwe vormen van regie en een bloei van vroegtijdige participatie en draagt zulke participatie bij aan een zorgvuldige besluitvorming in het omgevingsrecht die door de betrokkenen, ondanks hun vaak tegenstrijdige belangen, als rechtvaardig kan worden aanvaard.”
door admin | jun 2, 2024 | Actualiteiten
Wij zijn altijd op zoek naar talent dat geïnteresseerd is in het bestuursrecht. Heb je goede studieresultaten en ben je enthousiast, mail ons dan gerust!
door admin | mei 21, 2024 | Actualiteiten
Rob verzorgt op 21 mei 2024 als deeltijddocent aan de Vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde een hoorcollege over de uitspraakbevoegdheden van de bestuursrechter en finale geschilbeslechting. De PowerPoint-presentatie vindt u hier:
2024-05-21 RS Wertheim_HC Bestuursr rechtsbescherming wk 5 Uitspraak Finale geschilbeslechting
door admin | jan 12, 2024 | Actualiteiten
In het tijdschrift Bouwrecht van Wolters Kluwer schrijven Joost en Rob een annotatie bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3779. De annotatie is verschenen in Bouwrecht 2023/5.
De tekst van de annotatie is hieronder opgenomen.
Noot
1.
De raad van Veldhoven heeft het bestemmingsplan ‘Zilverackers, Kransackerdorp’ vastgesteld. Dit bestemmingsplan voorziet in de bouw van 820 woningen. Het bestemmingsplan is alleen ruimtelijk aanvaardbaar als er drie verkeersknippen worden gerealiseerd. Slechts één verkeersknip is in het bestemmingsplan geborgd. De raad stelt zich op het standpunt dat de andere verkeersknippen niet in het bestemmingsplan hoeven te worden geborgd, omdat de raad (lees: de gemeente als publiekrechtelijke rechtspersoon) het in zijn hoedanigheid als eigenaar van de gronden in zijn macht heeft om de verkeersknippen te realiseren.
2.
Het standpunt van de raad is te begrijpen. Het is namelijk vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de raad kan afzien van het opnemen van een voorwaardelijke verplichting als de gemeente de gronden waarop de voor een ruimtelijke aanvaardbaarheid noodzakelijk geachte voorzieningen moeten worden gerealiseerd, in eigendom heeft. Zie bijvoorbeeld recent nog ABRvS (vzr.) 24 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1994, r.o. 3.1 en ABRvS 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1167, r.o. 8.1. In die laatste uitspraak ging het om een brug waarvan de maatvoering niet in het bestemmingsplan was vastgelegd, zodat onduidelijk was of hij de bereikbaarheid per boot niet zou aantasten. Een stellige verklaring van de raad ter zitting over behoud van de bereikbaarheid en het feit dat de gemeente eigenaar was, vond de Afdeling hier voldoende. Zij wees daarbij op haar eigen uitspraken ABRvS 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2782, r.o. 6.4, en ABRvS 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1906, r.o. 8.3.
3.
In het verleden is op deze lijn in de jurisprudentie kritiek geuit vanwege het ontbreken van voldoende rechtsbescherming. Derden-belanghebbenden kunnen namelijk niet via bestuursrechtelijke weg (met een handhavingsverzoek) de realisatie van toegezegde maatregelen afdwingen als de gemeente ervoor kiest om ze ondanks de toezegging niet uit te voeren. Hooguit kan in dat geval de civielrechtelijke weg worden bewandeld. Zie onder andere de annotatie van T.E.P.A. Lam & R. Benhadi in AB 2014/449 onder ABRvS 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2929, en onze annotatie in BR 2017/21 onder ABRvS 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3384.
4.
In de afgedrukte uitspraak heeft de gemeente het in haar hoedanigheid als eigenaar van de gronden in haar macht om de verkeersknippen te realiseren. Toch oordeelt de Afdeling dat dit in dit geval niet voldoende is om van het opnemen van een planologische borging af te zien. Blijkens r.o. 9.11 is daarbij van belang dat de realisatie van de verkeersknippen van wezenlijk belang is voor de aanvaardbaarheid van de gevolgen van het bestemmingsplan.
5.
Hoe verhoudt dit oordeel zich tot de hierboven genoemde vaste lijn in de jurisprudentie? In relatief recente uitspraken zag men op die lijn al nuanceringen. In ABRvS 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2239, ging het bijvoorbeeld over een bestemmingsplan dat voorzag in de herontwikkeling van onbebouwde voormalige agrarische gronden. De raad achtte de aanleg en instandhouding van groenvoorzieningen op grote delen van het plangebied noodzakelijk met het oog op de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. Volgens appellanten had de raad een voorwaardelijke verplichting in de planregels moeten opnemen die de landschappelijke inpassing zou waarborgen. Vaststond dat de gemeente na realisatie van het openbaar gebied eigenaar zou worden van die gronden in het plangebied. De raad lichtte op de zitting toe dat hij de groenvoorzieningen wilde realiseren. Op basis van eerdere rechtspraak zou men kunnen menen dat zo’n toezegging voldoende was; zie hierboven en ook onze genoemde annotatie. Echter, door het ontbreken van een voorwaardelijke verplichting was volgens de Afdeling in deze zaak onvoldoende duidelijk of, wanneer en welke maatregelen zouden worden getroffen en of dat bijvoorbeeld voor de ingebruikname van de betreffende gronden het geval zou zijn (r.o. 6.5).
6.
Eenzelfde nuancering ziet men in de uitspraak ABRvS 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3910 (bestemmingsplan N65 Vught), r.o. 104.8, die ook reeds door J. Kramer in zijn annotatie onder de afgedrukte uitspraak in STAB OGR Omgevingsrecht Updates van 7 november 2023 (OGR-2023-0163) is genoemd. Hier betoogden de appellanten dat ten onrechte niet was voorzien in de mogelijkheid om bij de bestuursrechter af te dwingen dat bepaalde groenvoorzieningen langs de N65, die werden genoemd in de plantoelichting en bijvoorbeeld in een Esthetisch Programma van Eisen (waar de aannemer volgens de raad aan gebonden was), daadwerkelijk zouden worden gerealiseerd. De Afdeling achtte dat niet voldoende en overwoog daarbij onder meer dat (o.a.) de plantoelichting en het genoemde programma geen bepalingen waren waarvan appellanten bij de bestuursrechter om handhaving of nakoming konden verzoeken. Ook was voor de Afdeling van belang dat door het geheel ontbreken van een voorwaardelijke verplichting onder meer niet duidelijk was wanneer welke maatregelen zouden worden getroffen.
7.
De Afdeling continueert de eerder ingezette nuancering in de afgedrukte uitspraak. Als een maatregel van wezenlijk belang is voor de aanvaardbaarheid van de gevolgen van het bestemmingsplan en als onduidelijk is of, en wanneer, welke maatregel wordt getroffen en of de realisatie van de maatregel op een aanvaardbaar moment zal plaatsvinden, kan niet van een voorwaardelijke verplichting worden afgezien. Daarbij is nog wel de vraag of de Afdeling met de woorden “van wezenlijk belang voor de aanvaardbaarheid van de gevolgen van het bestemmingsplan” (die ook al voorkwamen in ECLI:NL:RVS:2022:3910, r.o. 104.8) iets anders bedoelt dan de woorden “noodzakelijk in het belang van een goede ruimtelijke ordening” uit andere rechtspraak (bijv. ECLI:NL:RVS:2021:2782). Hoe dat ook zij, zelfs als nauwkeurig de voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid nodig geachte maatregelen en het tijdstip van realisatie zijn omschreven, bijvoorbeeld in een overeenkomst met een aannemer of in gemeentelijke beleidsstukken als de gemeente zelf grondeigenaar is, is een voorwaardelijke verplichting wellicht nodig, vanwege de mogelijkheid voor derden om bij de bestuursrechter nakoming af te dwingen. Zeker de uitspraak over de N65 wijst in die richting. Kortom, nu de rechtspraak nog niet helemaal uitgekristalliseerd lijkt, is bij twijfel een voorwaardelijke verplichting aan te raden.
8.
Voorwaardelijke verplichtingen blijven ook onder de Omgevingswet relevant; zie bijvoorbeeld Kars de Graaf & Hanna Tolsma, ‘Over gebodsbepalingen en emissie- en immissienormen in het omgevingsplan’, in: Natasja Teesing (red.), Milieubescherming in het omgevingsplan (Publicatie van de Vereniging voor Milieurecht 2016-1), Den Haag: Boom juridisch 2017, p. 61-79, en de annotaties van J.W. van Zundert onder ABRvS 3 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:226, in Gst. 2021/48 en T. Groot onder ABRvS 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1614, in AB 2022/364. De rechtspraak zal zich dus naar verwachting blijven ontwikkelen.
door admin | nov 4, 2023 | Actualiteiten
Rob schrijft in het juridische tijdschrift Administratiefrechtelijke Beslissingen (AB) van WoltersKluwer (AB 2023/294) een annotatie bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1239. Anders dan sommige anderen denkt Rob dat de Afdeling onder de Omgevingswet, die per 1 januari 2024 in werking treedt, de huidige lijn in de rechtspraak over “betaalplanologie” zal kunnen voortzetten. Een gemeente kan volgens de huidige lijn in de rechtspraak – onder omstandigheden – in ruil voor planologische medewerking aan een gewenste ruimtelijke ontwikkeling verlangen dat de initiatiefnemer een financiële bijdrage geeft, ter mitigatie van de planologische nadelen van die ontwikkeling. Dit wordt soms huiselijk aangeduid als “betaalplanologie”. De annotatie is hieronder integraal opgenomen, zonder de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak, en ook te vinden via de universiteitspagina van Rob.
Annotatie,
R.S. Wertheim
- Zoals Tolsma al schreef in haar annotatie bij ABRvS 28 augustus 2019, AB 2020/41, ook verschenen in BR 2019/87, m.nt. M. Fokkema (bestemmingsplan “Buitengebied, Mulligen”, Oldebroek), zijn planologische besluiten ten behoeve van ruimtelijke ontwikkelingen niet te koop. Toch mag het bevoegde gezag in ruil voor zijn planologische medewerking onder omstandigheden verlangen dat de initiatiefnemer de portemonnee trekt. Volgens artikel 6.24, lid 1, onder a, Wro kunnen burgemeester en wethouders namelijk bij het aangaan van een overeenkomst over grondexploitatie in de overeenkomst bepalingen opnemen inzake financiële bijdragen aan de grondexploitatie alsmede, op basis van een vastgestelde structuurvisie, aan ruimtelijke ontwikkelingen. In de Oldebroekse zaak mocht de gemeenteraad de betrokken appellant een woonbestemming voor diens recreatiewoning weigeren omdat de appellant geen anterieure overeenkomst met de gemeente was aangegaan. Hij weigerde dat omdat hij geen bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen, een zogeheten vereveningsbijdrage, wilde betalen. Volgens de Afdeling was aan artikel 6.24 Wro voldaan omdat er een structuurvisie was vastgesteld die een basis bood om in een anterieure overeenkomst bepalingen over de vereveningsbijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen op te nemen. Volgens de gemeenteraad zou het behoud van de recreatiebestemming in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. Het verlies van recreatiewoningen was een planologisch nadeel, dat de gemeenteraad kon aanvaarden op voorwaarde dat een vereveningsbijdrage werd betaald. Die vereveningsbijdrage zou volgens de structuurvisie namelijk gebruikt worden om compenserende maatregelen te bekostigen. Die maatregelen hadden tot doel het verbeteren en verstevigen van het “toeristisch-recreatief product” van de gemeente en bestonden onder meer in de aanleg van fietspaden, een belevingspad en een ruiterroutenet. Deze maatregelen stonden volgens de Afdeling (nog net) in voldoende verband met het planologische nadeel van het teloorgaan van een recreatiebestemming van een recreatiewoning en dus kwam de Afdeling tot het oordeel dat aan het gemeentelijke beleid een ruimtelijk motief ten grondslag lag. In Oldebroek was er dus geen sprake van (verboden) betaalplanologie, maar, in de woorden van Fokkema in zijn genoemde annotatie, scheelde het niet veel. Hoe anders de afgedrukte uitspraak!
- In de afgedrukte uitspraak, die ook verschenen is in BR 2023/45, nt. M.C.Y.L. de Wit, weigerde het college van B&W Beemster een omgevingsvergunning voor het gebruik van een terrein als parkeerplaats omdat de aanvrager had geweigerd een anterieure overeenkomst met de gemeente te sluiten. Daarin wilde de gemeente met de aanvrager onder andere overeenkomen dat laatstgenoemde aan de gemeente een bijdrage aan de gemeentelijke plankosten van ruim drie mille zou betalen. Het terrein was al bestemd als parkeerterrein maar mocht op grond van het bestemmingsplan alleen gebruikt worden in combinatie met bepaalde aangeduide maatschappelijke voorzieningen. De aanvrager wilde het parkeerterrein zonder die maatschappelijke voorzieningen gebruiken. Uit Google Maps meen ik te kunnen afleiden dat het hier ging om een parkeerterrein bij een (niet als maatschappelijke voorziening aan te merken) supermarkt.
- De door de gemeente Beemster gevraagde financiële bijdrage was niet bedoeld om planologisch nadelige gevolgen van het beoogde gebruik van het terrein te mitigeren of te compenseren. Uit een gemeentelijk stuk uit 2021 bleek dat de bijdrage enkel tot doel had de gemeentelijke kosten (de inzet van het ambtelijke apparaat) te dekken. Tegen de aangevraagde ruimtelijke ontwikkeling op zich hadden B&W Beemster op zich ook geen ruimtelijke bezwaren. De Afdeling komt daarom in navolging van Rb. Noord-Holland 26 augustus 2021, BR 2021/95, m.nt. De Groot & de Martines, tot het oordeel dat er geen ruimtelijk relevant belang was dat kon dienen tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning.
- Door te verwijzen naar het stuk uit 2021 hadden B&W Beemster hun juridische positie erg kwetsbaar gemaakt. Een gemeentebestuur kan dat voorkomen door aan een weigering van een omgevingsvergunning ruimtelijk relevante motieven ten grondslag te Als het aan een planologische ontwikkeling wil meewerken op voorwaarde dat een financiële bijdrage wordt betaald, zal het gemeentebestuur de “planologische nadelen” van die ontwikkeling moeten motiveren. Dat is noodzakelijk maar nog niet voldoende: voor het verlangen van een bijdrage zal er ook een basis in een structuurvisie moeten zijn. Zie immers artikel 6:24, lid 1, onder a, Wro. Die eis geldt overigens enkel voor het verlangen van financiële bijdragen aan “ruimtelijke ontwikkelingen”, niet voor het verlangen van financiële bijdragen aan de “grondexploitatie”.
- Beide vormen van bijdragen komen onder het nieuwe recht terug. De eerstbedoelde financiële bijdragen zullen in iets gewijzigde vorm geregeld worden in artikel 22, lid 1, Omgevingwet (Ow): “Het college van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten of Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kunnen in een overeenkomst over bij algemene maatregel van bestuur aangewezen activiteiten bepalingen opnemen over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied op basis van een omgevingsvisie of programma.” Anders dan onder het huidige recht zal onder de regelgeving van de Ow zo’n overeenkomst zich enkel kunnen uitstrekken tot de activiteiten die worden opgesomd in artikel 8.20 Omgevingsbesluit. In onderdeel c van dat artikel worden onder meer genoemd “activiteiten met het oog op het gebruik op grond van een nieuw toegedeelde functie voor zover het gaat om het gebruik van (…) 2°. gronden, mits de grondoppervlakte van het nieuw toegelaten gebruik ten minste 1.000 m² bedraagt; of 3°. een of meer bestaande recreatiewoningen voor permanente bewoning.” De Oldebroekse praktijk lijkt straks dus nog steeds denkbaar; een zaak als die in Beemster zal, mits door het gemeentebestuur goed aangepakt, enkel kunnen slagen als het beoogde parkeerterrein 1.000 m² beslaat of meer.
- Overigens wordt in G. Bregman e.a. (red.), Handboek Bouwen onder de Omgevingswet, ’s- Gravenhage: Instituut voor bouwrecht 2023, p. 428-429, onder verwijzing naar passages uit de wetsgeschiedenis betoogd dat de regeling van artikel 13.22 Ow nadrukkelijk bedoeld is voor afspraken op vrijwillige basis en dat gemeenten die die regeling gebruiken om financiële bijdragen af te dwingen, zich op glas ijs begeven. De auteurs citeren onder meer de volgende passages: “Ook mag uit het bestaan van de mogelijkheid om een overeenkomst te sluiten over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van het gebied niet afgeleid worden dat het mogelijk zou zijn planologische wijzigingen te kopen. De publiekrechtelijke besluitvorming en afweging van verzoeken om planologische medewerking dienen telkens plaats te vinden op basis van planologische overwegingen. De ontwikkeling moet derhalve altijd planologisch aanvaardbaar zijn en voldoen aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het eerste lid biedt de mogelijkheid om in overeenkomsten op vrijwillige basis afspraken te maken over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van het gebied.” (Kamerstukken II 2018/19, 35 133, nr. 5, p. 3)
- Mijns inziens kan hieruit de juistheid van het betoog van de auteurs niet worden afgeleid. Natuurlijk kan een initiatiefnemer niet gedwongen worden een overeenkomst met financiële bijdrage te sluiten; er bestaat in dit land immers contractsvrijheid. De weigerachtige initiatiefnemer neemt echter wel het risico dat zijn verzoek om planologische medewerking geweigerd wordt. Op een vergelijkbare wijze als onder het huidige recht kan het bevoegd gezag immers zijn medewerking weigeren als het onderbouwt dat medewerking niet zou voldoen aan het criterium van een “evenwichtige toedeling van functies aan locaties”, dat in verschillende bepalingen in de Ow voorkomt, bijvoorbeeld in artikel 2. En net als onder het huidige recht kan het bevoegde gezag vervolgens toch zijn medewerking verlenen als de inbreuk op die “evenwichtige toedeling van functies aan locaties” wordt gemitigeerd of gecompenseerd met een financiële bijdrage. Er moet dan uiteraard, gelet op het geciteerde artikel 13.22 Ow, wel een basis zijn in een omgevingsvisie of een programma. De tekst van de Ow belet de Afdeling niet de Oldebroekse benadering te continueren, net zo min dus als mijns inziens de wetsgeschiedenis.
door admin | okt 21, 2023 | Actualiteiten
In het juridische tijdschrift Bouwrecht (BR 2023/67) van WoltersKluwer schrijft Joost een annotatie bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2696. Hij gaat onder meer in op het begrip “experiment” uit de Crisis- en herstelwet, dat in de uitspraak erg wordt opgerekt. De tekst van de annotatie is hieronder te lezen.
- In de afgedrukte uitspraak heeft de raad van de gemeente Arnhem het bestemmingsplan ‘Chw Gaardenhage’ vastgesteld. Dit is een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Het bestemmingsplan voorziet onder andere in de behoefte aan betaalbare woningen en bijzondere woonvormen.
- Appellanten voeren aan dat niet bij ministeriële regeling (artikel 3.2, lid 1, onder f, Regeling uitvoering Crisis- en herstelwet (Chw)) had kunnen worden bepaald dat artikel 7g Besluit uitvoering Chw ook geldt voor de gemeente Arnhem. Volgens hen volgt dit onder meer uit de Aanwijzingen voor de regelgeving. Verder voeren appellanten aan dat artikel 7g Besluit uitvoering Chw in strijd is met artikel 2.4, tweede lid, Chw omdat er geen sprake is van een experiment dat bijdraagt aan duurzame ontwikkeling en aan innovatieve ontwikkelingen of aan het versterken van de economische structuur.
- Volgens ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452, kunnen algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. Deze exceptieve toets voor algemeen verbindende voorschriften is minder streng dan de exceptieve toets voor een onherroepelijke bestemmingsplanregeling. Een onherroepelijke bestemmingsplanregeling kan alleen onverbindend worden verklaard of buiten toepassing worden gelaten, indien deze evident in strijd is met de hogere regeling, waarbij onder meer is vereist dat de hogere regeling zodanig concreet is dat deze zich voor een exceptieve toets leent. Zie bijvoorbeeld ABRvS 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520, r.o. 5.3. Deze verschillende gestrengheden zijn goed te verklaren omdat op grond van artikel 8:1, eerste lid, sub a, Algemene wet bestuursrecht (Awb) tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep kan worden ingesteld, maar op grond van artikel 8:4, tweede lid, Awb jo. artikel 2, bijlage 2, bij de Awb bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wel beroep kan worden ingesteld tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan.
- De Afdeling stelt vast dat appellanten geen hogere regelgeving hebben benoemd waarmee artikel 3.2, lid 1, onder f, Regeling uitvoering Chw in strijd is. Blijkbaar zijn de door appellanten expliciet genoemde Aanwijzingen voor de regelgeving niet als hogere regelgeving aan te merken. Dit lijkt mij juist. In het verleden is gediscussieerd over de juridische status van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Volgens de regering hebben de Aanwijzingen voor de regelgeving geen zelfstandige bindende kracht. Zie hiervoor P. Eijlander & W. Voermans, ‘Nieuwe aanwijzingen voor de regelgeving’, NJB 1993,5, p. 172. De Aanwijzingen voor de regelgeving hebben betrekking op regelingen die onder ministeriële verantwoordelijkheid tot stand komen (aanwijzing 1.1). Daarbij wordt onder ‘regelingen’ verstaan algemeen verbindende voorschriften (wetten, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen en regelingen van zelfstandige bestuursorganen, aanwijzing 2.18; alsmede interne regels en beleidsregels, aanwijzing 1.3, eerste lid, sub b en c). Zie ook D.R.P. de Kok, ‘25 jaar Aanwijzingen voor de regelgeving, reden voor een feestje?’, RegelMaat 2018/1-2, p. 3-7. De Aanwijzingen voor de regelgeving zijn zelf niet aan te merken als algemeen verbindende voorschriften. De Aanwijzingen voor de regelgeving zijn een circulaire van de minister-president, gericht aan de departementen. Zie ook ABRvS 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2317, r.o. 4.2. Omdat de Aanwijzingen voor de regelgeving geen algemeen verbindende voorschriften zijn en dus ook geen ‘hogere regelgeving’ ,is onverbindendverklaring wegens vermeende strijd met die Aanwijzingen niet aan de orde. Het was de begrijpelijkheid van de uitspraak ten goede gekomen als de Afdeling dit expliciet had overwogen. Overigens is mijn indruk dat de Aanwijzingen voor de regelgeving niet in de weg staan aan de hier aan de orde zijnde delegatie. Zo staat aanwijzing 2.25 rechtstreekse delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de Minister toe. Verder is verdedigbaar dat in overeenstemming wordt gehandeld met aanwijzing 2.24. Op grond van deze aanwijzing wordt delegatie van regelgevende bevoegdheid aan een Minister beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld. Het toevoegen van nieuwe gemeenten of gebieden kan mijns inziens worden gekwalificeerd als delegatie van regelgevende bevoegdheid die betrekking heeft op voorschriften die dikwijls wijziging behoeven.
- Het oordeel van de Afdeling dat onder ‘experiment’ in artikel 2.4 Chw moet worden verstaan de mogelijkheid om af te wijken van wettelijke regelingen, kan ik moeilijker volgen. In artikel 2.4, tweede lid, Chw wordt immers bepaald dat uitsluitend toepassing kan worden gegeven aan het eerste lid indien het experiment bijdraagt aan duurzame ontwikkeling en (a) het experiment bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen; of (b) uitvoering van het experiment bijdraagt aan het versterken van de economische structuur. In het eerste lid is bepaald van welke wettelijke regelingen kan worden afgeweken. Pleitbaar is dus dat, anders dan de Afdeling aanneemt, het afwijken van de wettelijke regelingen als zodanig niet het ‘experiment’ is, maar dat het afwijken pas mogelijk is als er sprake is van een experiment. Ook de wetsgeschiedenis suggereert dat de mogelijkheid om af te wijken van wettelijke regelingen niet het ‘experiment’ is. In Kamerstukken II 2009/10, 32127, 3, p. 57 wordt namelijk het volgende opgemerkt: “De experimenten kunnen een breed scala aan onderwerpen betreffen en zeer verstrekkend zijn. Binnen de kaders die in het artikel zijn neergelegd is niets uitgesloten.” (curs. van JoE) Afwijkingen van wettelijke regelingen zijn als zodanig mijns inziens geen ‘onderwerpen’. Een mijns inziens logischer uitleg van artikel 2.4, eerste lid, Chw jo. artikel 2.4, tweede lid, Chw is dat de Kroon ‘experimenten’ had moeten aanwijzen. Het aanwijzen van ‘experimenten’ ziet in deze uitleg niet op de mogelijkheid om af te wijken van wettelijke regelingen, maar ziet op het ‘soort projecten’ waarvoor de afwijking kan worden toegepast. In het Besluit uitvoering Chw worden geen soorten projecten aangewezen, maar worden enkel gemeenten en gebieden aangewezen. Op grond van het Besluit uitvoering Chw kan voor de aangewezen gemeenten en gebieden worden afgeweken van bepaalde wettelijke regelingen. In mijn uitleg had in het Besluit uitvoering Chw – om een willekeurig voorbeeld in de geest van de afgedrukte uitspraak te noemen – ‘de ontwikkeling van bijzondere woonvormen’ als experiment kunnen worden aangewezen. De Afdeling had vervolgens inhoudelijk kunnen toetsen of ‘de ontwikkeling van bijzondere woonvormen’ een experiment is in de zin van artikel 2.4, tweede lid, Chw. In zijn conclusie van 22 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557, over exceptieve toetsing van algemeen verbindend voorschriften merkt A-G Widdershoven op dat de beslissingsruimte van de materiële wetgever gelet op aard van de bevoegdheid om een algemeen verbindende voorschrift vast te stellen ruim kan zijn vanwege de feitelijke complexiteit en de noodzakelijke deskundigheid, maar ook omdat de daarin gemaakte politieke keuzes moeten worden gerespecteerd. De ontwikkeling van bijzondere woonvormen als experiment had al snel een rechterlijke toetsing doorstaan omdat de inhoudelijke eisen als bedoeld in artikel 2.4, tweede lid, Chw aan de Kroon een ruimte mate van beoordelingsruimte laten. De formele wetgever heeft blijkens de wettekst en wetsgeschiedenis geen duidelijke grenzen willen stellen aan het soort experimenten. In de afgedrukte uitspraak gaat de Afdeling echter geheel voorbij aan de eisen van het tweede lid.
Bron: https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0202.967-0301/t_NL.IMRO.0202.967-0301.html
