door admin | nov 5, 2024 | Actualiteiten
Joost en Rob hebben in Bouwrecht van WoltersKluwer een annotatie geschreven bij de uitspraak Rb. Oost-Brabant 13 juni 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:2521. Klik hier om in te loggen bij WoltersKluwer voor de volledige publicatie. De tekst van de annotatie is hieronder opgenomen.
Noot Joost oude Egbrink en Rob Wertheim:
“1. Het natuurbeschermingsrecht is een mandarijnenwetenschap geworden. Daarmee doelen wij niet op een tak van de biologie, maar wellicht is het ontstaan van ingewikkelde bureaucratische en juridische systemen te vergelijken met de evolutie van het leven op aarde tot steeds complexere vormen. De hier geannoteerde uitspraak laat de complexiteit van het natuurbeschermingsrecht op het deelgebied van beheerplannen zien. Zij is alleen al het bespreken waard, omdat zij illustratief is en vanwege de verschillende verwijzingen een mooi overzicht van de relevante rechtspraak geeft.
2. In een beheerplan worden de instandhoudingsmaatregelen en de passende maatregelen beschreven die nodig zijn, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied en de beoogde resultaten van de maatregelen (art. 4.26 Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en art. 2.3 lid 2 Wet natuurbescherming (Wnb) (oud)). Het beheerplan heeft daarmee tot doel een bijdrage te leveren aan het behoud of het herstel van een gunstige staat van instandhouding van de soorten en typen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. In de uitspraak staat het door het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant mede namens GS Limburg op 31 januari 2023 vastgestelde Beheerplan Groote Pel, Deurnsche Peel en Mariapeel (Beheerplan) centraal. Daarin hebben GS Noord-Brabant en GS Limburg geweigerd een algemene vrijstelling voor het onttrekken van grondwater voor beregening op te nemen, omdat significante gevolgen op de Peelvenen niet kunnen worden uitgesloten. Omdat zulke grondwateronttrekkingen niet in het Beheerplan zijn beschreven, is daarvoor, zo overweegt de rechtbank in r.o. 2.1, in beginsel een natuurvergunning vereist. Eisers willen dat voorkomen en hebben daarom beroep ingesteld. In de beroepsprocedure komen verschillende aspecten aan de orde. Wij zullen slechts enkele zaken uitlichten. In de volgende alinea bespreken wij kort de relevante wettelijke bepalingen onder het huidige en oude recht. Bij punt 4 van deze annotatie noemen wij de kern van de rechtbank Oost-Brabant. Bij punt 5 gaan wij kort in op het ontbreken van procesbelang van verschillende eisers en in punt 6 komt aan de orde of het bevoegd gezag beleidsruimte heeft bij het opnemen van een concrete activiteit in een beheerplan.
3. GS van de provincie waarin een Natura 2000-gebied (grotendeels) ligt, moeten voor een aangewezen Natura 2000-gebied een beheerplan vaststellen. Zie artikel 3.8 lid 3 Omgevingswet (Ow) en artikel 2.3 lid 1Wnb (oud). Zowel onder het oude als huidige recht bestaat de mogelijkheid een Natura 2000-activiteit als vergunningvrij geval aan te wijzen. Zie artikel 11.21 lid 1 Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en artikel 2.9 lid 1Wnb (oud), waarbij wij opmerken dat een beheerplan onder het nieuwe recht is teruggekomen als programma in de zin van artikel 11.18 Bal. Als van deze mogelijkheid gebruik wordt gemaakt, moet uit een passende beoordeling de zekerheid zijn verkregen dat die activiteit afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Het beroep tegen een besluit tot vaststelling van een beheerplan kan slechts betrekking hebben op de beschrijvingen van projecten/activiteiten die op grond van het beheerplan zijn toegestaan. Zie in de uitspraak r.o. 5.3-5.4 en zie thans artikel 1 van bijlage 2 bij de Awb en voorheen artikel 8.1 lid 2 Wnb (oud). Het beroep moet worden ingesteld bij de rechtbank, met de mogelijkheid van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling).
4. In de uitspraak kunnen eisers zich niet vinden in de passende beoordeling. De rechtbank beoordeelt daarom de weigering van GS Noord-Brabant en GS Limburg om een algemene vrijstelling in het Beheerplan op te nemen voor grondwateronttrekking voor agrarische beregening in de bufferzones rondom de Peelvenen. In navolging van GS en de STAB concludeert de rechtbank dat significante gevolgen op het hoogveen in de Peelvenen niet kunnen worden uitgesloten (r.o. 19.5). GS mogen daarom geen algemene vrijstelling in het Beheerplan opnemen. GS mogen ook niet een gedeeltelijke vrijstelling in het Beheerplan opnemen, omdat het met de beschikbare meetreeksen en modellen technisch niet mogelijk is om een voldoende onderbouwde passende beoordeling ten behoeve van een gedeeltelijke vrijstelling te maken, aldus de rechtbank (r.o. 20.3-20.5).
5. Interessant is dat de rechtbank de beroepen van eisers die al een bestaand recht hebben voor hun grondwateronttrekking en daarvoor om die reden geen natuurvergunning nodig hebben, niet-ontvankelijk verklaart wegens het ontbreken van procesbelang. Als zij een bestaand recht hebben, kunnen zij namelijk met een procedure over een vrijstelling van de vergunningplicht niet meer bereiken dan zij al hebben. Zie met name r.o. 7 en 9.6 in de uitspraak. Het oordeel van de rechtbank klinkt logisch, maar wij wijzen niettemin op het volgende. In het natuurbeschermingsrecht kent men de zogeheten positieve weigering. Dat is de reactie van het bevoegd gezag op een aanvraag om een vergunning in de zin van artikel 5.1 lid 1 onder e Ow dat geen vergunning nodig is omdat significante negatieve gevolgen van het aangevraagde project kunnen worden uitgesloten. Tegen een schriftelijke positieve weigering kan beroep worden ingesteld en daarin kan aan de orde worden gesteld of sprake is van een natuurvergunningplicht (i.d.z.v. art. 5.1 lid 1 onder e Ow, resp. art. 2.7 lid 2 Wnb (oud)). Als de bestuursrechter vervolgens oordeelt dat een activiteit inderdaad niet vergunningplichtig is, moet hij of zij het beroep ongegrond verklaren. Zie ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:131, r.o. 5.7. In die uitspraak week de Afdeling af van de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 oktober 2022, ECLI:NL:RBGEL:2022:5829, die had geoordeeld dat een aanvraagster geen procesbelang had bij het oordeel dat geen vergunning nodig was, omdat zij met haar beroep niet kon bereiken dat alsnog de vergunning werd verleend. Bij de lijn van de Afdeling kan men zich de vraag stellen waarom een aanvrager tegen de aan hem gerichte positieve weigering zou willen procederen. Als ook de rechter tot het oordeel komt dat er geen vergunning nodig is, komt de aanvrager niets nieuws te weten: hij had de positieve weigering immers al in handen en kon met zo’n positieve weigering bijvoorbeeld ook naar de bank voor het financieren van het beoogde project. Derdenbelanghebbenden zullen uiteraard wel een belang hebben bij een procedure, namelijk voor zover zij willen aantonen dat het bevoegd gezag ten onrechte geen vergunningplicht heeft aangenomen. De rechter kan vervolgens oordelen dat er inderdaad een vergunning nodig is. Hoe dit alles ook zij, als men de lijn van de Afdeling zou willen doortrekken naar kwesties als in de uitspraak, zou ook het beroep van een direct belanghebbende (dus bijv. de agrariër) die een bestaand recht heeft (voor bijv. een grondwateronttrekking) niet niet-ontvankelijk, maar ongegrond verklaard moeten worden. Maar misschien zien wij hier iets over het hoofd.
6. Een laatste punt dat wij bespreken, is de aandacht die eisers vragen voor de sociaal-economische gevolgen van de weigering om een vrijstelling op te nemen in het Beheerplan (r.o. 23.1). Volgens de rechtbank biedt artikel 2.9 Wnb (oud) geen ruimte om de sociaal-economische belangen mee te wegen bij het besluit om al dan niet een project te beschrijven in een beheerplan (r.o. 23.3). Dit oordeel lijkt ons juist, nu het opnemen van een vrijstelling enkel kan worden gebaseerd op ecologische argumenten. Wij vragen ons af hoe het oordeel van de rechtbank was uitgevallen als uit de passende beoordeling de zekerheid was verkregen dat de grondwateronttrekkingen de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet aantasten. Waren GS Noord-Brabant en GS Limburg in dat geval gehouden in het Beheerplan een vrijstelling op te nemen voor die grondwateronttrekkingen? Onzes inziens is dat niet zonder meer het geval. Het vaststellen van een beheerplan is op zich, gelet op artikel 3.8 lid 3 Ow, als zodanig verplicht, maar het opnemen van een Natura 2000-activiteit in een beheerplan is een bevoegdheid en geen verplichting (art. 11.21 lid 1 Bal). Soms zijn er goede redenen voor het opnemen van een concrete activiteit in een beheerplan. In de memorie van toelichting bij de Wnb wordt bijvoorbeeld gewezen op de situatie dat de vereiste beoordeling van een betrokken project en handeling kan meelopen met de samenhangende beoordeling van de positieve ecologische effecten van een beheerplan. Dat scheelt lasten voor de initiatiefnemer en verschaft de initiatiefnemer duidelijkheid. Zie Kamerstukken II 2011/12, 33348, nr. 3, p. 123. Het opnemen van uiteenlopende activiteiten in een beheerplan kan het beheerplanproces ook onder zware druk zetten en een reden vormen om het niet op te nemen. Zie voor dit laatste aspect P. Mendelts in zijn annotatie onder deze uitspraak in M en R 2024/91. De bestuursrechter zal uiteindelijk in een concreet geval over de boeg van de evenredigheidstoetsing (geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid) moeten beoordelen of kan worden afgezien van het opnemen van een vrijstelling in een beheerplan. In dat kader zal betekenis toekomen aan de (sociaal-economische) gevolgen van de weigering van het opnemen van een Natura 2000-activiteit, maar die gevolgen vormen maar een deel van de belangen die een rol spelen bij het vaststellen van een beheerplan.”
De Ossenkolk bij Vierhouten. Foto Rob Wertheim 3 november 2024
door admin | jun 27, 2024 | Actualiteiten
Samen met zijn universitaire collega’s Bas Tadema en Hanna Tolsma heeft Rob in de bundel “Regie, regie, regie” een hoofdstuk over vroegtijdige participatie in het omgevingsrecht geschreven. Hieronder vindt u een uittreksel uit dat hoofdstuk. Het volledige boek is te bestellen op https://www.boom.nl/juridisch/100-17320_Regie-regie-regie.
Enkele passages uit het hoofdstuk (onder weglating van de voetnoten):
“VROEGTIJDIGE PARTICIPATIE IN HET OMGEVINGSRECHT.
WIE HEEFT DE REGIE?
Bas Tadema, Hanna Tolsma en Rob Wertheim
1 INLEIDING
Burgerparticipatie is een onderwerp dat volop in de belangstelling staat. Gelet op de grote maatschappelijke opgaven waar Nederland voor staat, is het belangrijk om mensen vroegtijdig en zorgvuldig te betrekken bij de totstandkoming en uitvoering van beleid in de fysieke leefomgeving. Burgerbetrokkenheid wordt in de praktijk op verschillende manieren georganiseerd, bijvoorbeeld in raadspanels, ontwerpateliers, stadsgesprekken, co-creatiebijeenkomsten, inloopspreekuren, discussiefora, enquêtes, internetconsultaties of burgerfora. Om de ontwikkeling van participatie in de praktijk te schetsen wordt in de bestuurskundige literatuur onderscheid gemaakt tussen verschillende generaties van burgerbetrokkenheid die nu in de praktijk naast elkaar bestaan (inspraak, deliberatie en burgerinitiatieven). Inspraak van burgers bij besluitvorming is ook juridisch al tientallen jaren geborgd in wetgeving. Vernieuwing is nodig om de meer recente ontwikkelingen in de praktijk ook een plaats te geven in de wet, zo is de gedachte. Daarom voorziet de Wet versterking participatie op decentraal niveau in een verbreding van de huidige decentrale inspraakverordeningen tot een participatieverordening. Deze participatieverordening op gemeentelijk, provinciaal en waterschapsniveau ziet op al het beleid. Daarnaast regelen verschillende bijzondere bestuursrechtelijke wetten participatie bij de totstandkoming van specifieke soorten besluiten, waaronder de Omgevingswet (Ow), die ziet op de fysieke leefomgeving.”
(…)
Eerst beschrijven we de wijze waarop deze vroegtijdige participatie in het stelsel van de Omgevingswet is vastgelegd voor het omgevingsplan, de omgevingsvergunning en het projectbesluit (par. 2). Vervolgens analyseren wij het juridisch kader vanuit het perspectief van regie. Wie heeft de regie op het proces? Zijn de rollen verdeeld tussen wetgever, uitvoering en private partijen, en zo ja, hoe (par. 3)? En tot slot verkennen we de juridische kansen en risico’s van de wijze waarop de regie op participatie in de Omgevingswet is vastgelegd (par. 4). Hier besteden we aandacht aan de keuze om vanuit het Rijk geen juridische kaders te geven voor de wijze van de inrichting van het proces van vroegtijdige participatie en signaleren we dat het Rijk wel via informele instrumenten regie probeert te voeren over hoe dat proces decentraal plaatsvindt. Vervolgens analyseren we de doelen van vroegtijdige participatie en in het bijzonder de relatie tot het versnellen van besluitvorming.
(…)
5 TOT SLOT
Participatie is een veelgebruikte term in de Omgevingswet en de daaronder hangende regelgeving. Het ontbreekt op die plekken echter aan een definitie en de vorm en inhoud van participatie worden ook grotendeels ongeregeld gelaten. De formele wetgever en de materiële wetgever op Rijksniveau lijken in het omgevingsrecht de regie voor participatie dus uit handen te hebben gegeven. Door het gebrek aan kader ligt het risico op het nastreven van onduidelijke of zelfs innerlijk tegenstrijdige participatiedoelen op de loer. Andere partijen dan de wetgevers op Rijksniveau, zoals de decentrale overheid of de initiatiefnemer, zullen in het voorkomende geval moeten bepalen of er, los van de in het voorkomende geval verplichte inspraak op grond van de UOV, (vroegtijdige) participatie plaatsheeft en in welke vorm dat dan moet gebeuren. Op hun mogelijkheden en hun rolverdeling zijn wij hierboven ingegaan voor drie belangrijke instrumenten uit de Omgevingswet, te weten het omgevingsplan, de omgevingsvergunning en het projectbesluit. Nu al ziet men aanzetten tot het herpakken van de regie, maar dan met informele instrumenten en beleidsregels. Naar te hopen valt, leidt het gebrek aan richting vanuit de wetgeving op Rijksniveau tot nieuwe vormen van regie en een bloei van vroegtijdige participatie en draagt zulke participatie bij aan een zorgvuldige besluitvorming in het omgevingsrecht die door de betrokkenen, ondanks hun vaak tegenstrijdige belangen, als rechtvaardig kan worden aanvaard.”
door admin | jun 2, 2024 | Actualiteiten
Wij zijn altijd op zoek naar talent dat geïnteresseerd is in het bestuursrecht. Heb je goede studieresultaten en ben je enthousiast, mail ons dan gerust!
door admin | mei 21, 2024 | Actualiteiten
Rob verzorgt op 21 mei 2024 als deeltijddocent aan de Vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde een hoorcollege over de uitspraakbevoegdheden van de bestuursrechter en finale geschilbeslechting. De PowerPoint-presentatie vindt u hier:
2024-05-21 RS Wertheim_HC Bestuursr rechtsbescherming wk 5 Uitspraak Finale geschilbeslechting
door admin | jan 12, 2024 | Actualiteiten
In het tijdschrift Bouwrecht van Wolters Kluwer schrijven Joost en Rob een annotatie bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3779. De annotatie is verschenen in Bouwrecht 2023/5.
De tekst van de annotatie is hieronder opgenomen.
Noot
1.
De raad van Veldhoven heeft het bestemmingsplan ‘Zilverackers, Kransackerdorp’ vastgesteld. Dit bestemmingsplan voorziet in de bouw van 820 woningen. Het bestemmingsplan is alleen ruimtelijk aanvaardbaar als er drie verkeersknippen worden gerealiseerd. Slechts één verkeersknip is in het bestemmingsplan geborgd. De raad stelt zich op het standpunt dat de andere verkeersknippen niet in het bestemmingsplan hoeven te worden geborgd, omdat de raad (lees: de gemeente als publiekrechtelijke rechtspersoon) het in zijn hoedanigheid als eigenaar van de gronden in zijn macht heeft om de verkeersknippen te realiseren.
2.
Het standpunt van de raad is te begrijpen. Het is namelijk vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de raad kan afzien van het opnemen van een voorwaardelijke verplichting als de gemeente de gronden waarop de voor een ruimtelijke aanvaardbaarheid noodzakelijk geachte voorzieningen moeten worden gerealiseerd, in eigendom heeft. Zie bijvoorbeeld recent nog ABRvS (vzr.) 24 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1994, r.o. 3.1 en ABRvS 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1167, r.o. 8.1. In die laatste uitspraak ging het om een brug waarvan de maatvoering niet in het bestemmingsplan was vastgelegd, zodat onduidelijk was of hij de bereikbaarheid per boot niet zou aantasten. Een stellige verklaring van de raad ter zitting over behoud van de bereikbaarheid en het feit dat de gemeente eigenaar was, vond de Afdeling hier voldoende. Zij wees daarbij op haar eigen uitspraken ABRvS 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2782, r.o. 6.4, en ABRvS 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1906, r.o. 8.3.
3.
In het verleden is op deze lijn in de jurisprudentie kritiek geuit vanwege het ontbreken van voldoende rechtsbescherming. Derden-belanghebbenden kunnen namelijk niet via bestuursrechtelijke weg (met een handhavingsverzoek) de realisatie van toegezegde maatregelen afdwingen als de gemeente ervoor kiest om ze ondanks de toezegging niet uit te voeren. Hooguit kan in dat geval de civielrechtelijke weg worden bewandeld. Zie onder andere de annotatie van T.E.P.A. Lam & R. Benhadi in AB 2014/449 onder ABRvS 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2929, en onze annotatie in BR 2017/21 onder ABRvS 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3384.
4.
In de afgedrukte uitspraak heeft de gemeente het in haar hoedanigheid als eigenaar van de gronden in haar macht om de verkeersknippen te realiseren. Toch oordeelt de Afdeling dat dit in dit geval niet voldoende is om van het opnemen van een planologische borging af te zien. Blijkens r.o. 9.11 is daarbij van belang dat de realisatie van de verkeersknippen van wezenlijk belang is voor de aanvaardbaarheid van de gevolgen van het bestemmingsplan.
5.
Hoe verhoudt dit oordeel zich tot de hierboven genoemde vaste lijn in de jurisprudentie? In relatief recente uitspraken zag men op die lijn al nuanceringen. In ABRvS 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2239, ging het bijvoorbeeld over een bestemmingsplan dat voorzag in de herontwikkeling van onbebouwde voormalige agrarische gronden. De raad achtte de aanleg en instandhouding van groenvoorzieningen op grote delen van het plangebied noodzakelijk met het oog op de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. Volgens appellanten had de raad een voorwaardelijke verplichting in de planregels moeten opnemen die de landschappelijke inpassing zou waarborgen. Vaststond dat de gemeente na realisatie van het openbaar gebied eigenaar zou worden van die gronden in het plangebied. De raad lichtte op de zitting toe dat hij de groenvoorzieningen wilde realiseren. Op basis van eerdere rechtspraak zou men kunnen menen dat zo’n toezegging voldoende was; zie hierboven en ook onze genoemde annotatie. Echter, door het ontbreken van een voorwaardelijke verplichting was volgens de Afdeling in deze zaak onvoldoende duidelijk of, wanneer en welke maatregelen zouden worden getroffen en of dat bijvoorbeeld voor de ingebruikname van de betreffende gronden het geval zou zijn (r.o. 6.5).
6.
Eenzelfde nuancering ziet men in de uitspraak ABRvS 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3910 (bestemmingsplan N65 Vught), r.o. 104.8, die ook reeds door J. Kramer in zijn annotatie onder de afgedrukte uitspraak in STAB OGR Omgevingsrecht Updates van 7 november 2023 (OGR-2023-0163) is genoemd. Hier betoogden de appellanten dat ten onrechte niet was voorzien in de mogelijkheid om bij de bestuursrechter af te dwingen dat bepaalde groenvoorzieningen langs de N65, die werden genoemd in de plantoelichting en bijvoorbeeld in een Esthetisch Programma van Eisen (waar de aannemer volgens de raad aan gebonden was), daadwerkelijk zouden worden gerealiseerd. De Afdeling achtte dat niet voldoende en overwoog daarbij onder meer dat (o.a.) de plantoelichting en het genoemde programma geen bepalingen waren waarvan appellanten bij de bestuursrechter om handhaving of nakoming konden verzoeken. Ook was voor de Afdeling van belang dat door het geheel ontbreken van een voorwaardelijke verplichting onder meer niet duidelijk was wanneer welke maatregelen zouden worden getroffen.
7.
De Afdeling continueert de eerder ingezette nuancering in de afgedrukte uitspraak. Als een maatregel van wezenlijk belang is voor de aanvaardbaarheid van de gevolgen van het bestemmingsplan en als onduidelijk is of, en wanneer, welke maatregel wordt getroffen en of de realisatie van de maatregel op een aanvaardbaar moment zal plaatsvinden, kan niet van een voorwaardelijke verplichting worden afgezien. Daarbij is nog wel de vraag of de Afdeling met de woorden “van wezenlijk belang voor de aanvaardbaarheid van de gevolgen van het bestemmingsplan” (die ook al voorkwamen in ECLI:NL:RVS:2022:3910, r.o. 104.8) iets anders bedoelt dan de woorden “noodzakelijk in het belang van een goede ruimtelijke ordening” uit andere rechtspraak (bijv. ECLI:NL:RVS:2021:2782). Hoe dat ook zij, zelfs als nauwkeurig de voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid nodig geachte maatregelen en het tijdstip van realisatie zijn omschreven, bijvoorbeeld in een overeenkomst met een aannemer of in gemeentelijke beleidsstukken als de gemeente zelf grondeigenaar is, is een voorwaardelijke verplichting wellicht nodig, vanwege de mogelijkheid voor derden om bij de bestuursrechter nakoming af te dwingen. Zeker de uitspraak over de N65 wijst in die richting. Kortom, nu de rechtspraak nog niet helemaal uitgekristalliseerd lijkt, is bij twijfel een voorwaardelijke verplichting aan te raden.
8.
Voorwaardelijke verplichtingen blijven ook onder de Omgevingswet relevant; zie bijvoorbeeld Kars de Graaf & Hanna Tolsma, ‘Over gebodsbepalingen en emissie- en immissienormen in het omgevingsplan’, in: Natasja Teesing (red.), Milieubescherming in het omgevingsplan (Publicatie van de Vereniging voor Milieurecht 2016-1), Den Haag: Boom juridisch 2017, p. 61-79, en de annotaties van J.W. van Zundert onder ABRvS 3 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:226, in Gst. 2021/48 en T. Groot onder ABRvS 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1614, in AB 2022/364. De rechtspraak zal zich dus naar verwachting blijven ontwikkelen.
door admin | nov 4, 2023 | Actualiteiten
Rob schrijft in het juridische tijdschrift Administratiefrechtelijke Beslissingen (AB) van WoltersKluwer (AB 2023/294) een annotatie bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1239. Anders dan sommige anderen denkt Rob dat de Afdeling onder de Omgevingswet, die per 1 januari 2024 in werking treedt, de huidige lijn in de rechtspraak over “betaalplanologie” zal kunnen voortzetten. Een gemeente kan volgens de huidige lijn in de rechtspraak – onder omstandigheden – in ruil voor planologische medewerking aan een gewenste ruimtelijke ontwikkeling verlangen dat de initiatiefnemer een financiële bijdrage geeft, ter mitigatie van de planologische nadelen van die ontwikkeling. Dit wordt soms huiselijk aangeduid als “betaalplanologie”. De annotatie is hieronder integraal opgenomen, zonder de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak, en ook te vinden via de universiteitspagina van Rob.
Annotatie,
R.S. Wertheim
- Zoals Tolsma al schreef in haar annotatie bij ABRvS 28 augustus 2019, AB 2020/41, ook verschenen in BR 2019/87, m.nt. M. Fokkema (bestemmingsplan “Buitengebied, Mulligen”, Oldebroek), zijn planologische besluiten ten behoeve van ruimtelijke ontwikkelingen niet te koop. Toch mag het bevoegde gezag in ruil voor zijn planologische medewerking onder omstandigheden verlangen dat de initiatiefnemer de portemonnee trekt. Volgens artikel 6.24, lid 1, onder a, Wro kunnen burgemeester en wethouders namelijk bij het aangaan van een overeenkomst over grondexploitatie in de overeenkomst bepalingen opnemen inzake financiële bijdragen aan de grondexploitatie alsmede, op basis van een vastgestelde structuurvisie, aan ruimtelijke ontwikkelingen. In de Oldebroekse zaak mocht de gemeenteraad de betrokken appellant een woonbestemming voor diens recreatiewoning weigeren omdat de appellant geen anterieure overeenkomst met de gemeente was aangegaan. Hij weigerde dat omdat hij geen bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen, een zogeheten vereveningsbijdrage, wilde betalen. Volgens de Afdeling was aan artikel 6.24 Wro voldaan omdat er een structuurvisie was vastgesteld die een basis bood om in een anterieure overeenkomst bepalingen over de vereveningsbijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen op te nemen. Volgens de gemeenteraad zou het behoud van de recreatiebestemming in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. Het verlies van recreatiewoningen was een planologisch nadeel, dat de gemeenteraad kon aanvaarden op voorwaarde dat een vereveningsbijdrage werd betaald. Die vereveningsbijdrage zou volgens de structuurvisie namelijk gebruikt worden om compenserende maatregelen te bekostigen. Die maatregelen hadden tot doel het verbeteren en verstevigen van het “toeristisch-recreatief product” van de gemeente en bestonden onder meer in de aanleg van fietspaden, een belevingspad en een ruiterroutenet. Deze maatregelen stonden volgens de Afdeling (nog net) in voldoende verband met het planologische nadeel van het teloorgaan van een recreatiebestemming van een recreatiewoning en dus kwam de Afdeling tot het oordeel dat aan het gemeentelijke beleid een ruimtelijk motief ten grondslag lag. In Oldebroek was er dus geen sprake van (verboden) betaalplanologie, maar, in de woorden van Fokkema in zijn genoemde annotatie, scheelde het niet veel. Hoe anders de afgedrukte uitspraak!
- In de afgedrukte uitspraak, die ook verschenen is in BR 2023/45, nt. M.C.Y.L. de Wit, weigerde het college van B&W Beemster een omgevingsvergunning voor het gebruik van een terrein als parkeerplaats omdat de aanvrager had geweigerd een anterieure overeenkomst met de gemeente te sluiten. Daarin wilde de gemeente met de aanvrager onder andere overeenkomen dat laatstgenoemde aan de gemeente een bijdrage aan de gemeentelijke plankosten van ruim drie mille zou betalen. Het terrein was al bestemd als parkeerterrein maar mocht op grond van het bestemmingsplan alleen gebruikt worden in combinatie met bepaalde aangeduide maatschappelijke voorzieningen. De aanvrager wilde het parkeerterrein zonder die maatschappelijke voorzieningen gebruiken. Uit Google Maps meen ik te kunnen afleiden dat het hier ging om een parkeerterrein bij een (niet als maatschappelijke voorziening aan te merken) supermarkt.
- De door de gemeente Beemster gevraagde financiële bijdrage was niet bedoeld om planologisch nadelige gevolgen van het beoogde gebruik van het terrein te mitigeren of te compenseren. Uit een gemeentelijk stuk uit 2021 bleek dat de bijdrage enkel tot doel had de gemeentelijke kosten (de inzet van het ambtelijke apparaat) te dekken. Tegen de aangevraagde ruimtelijke ontwikkeling op zich hadden B&W Beemster op zich ook geen ruimtelijke bezwaren. De Afdeling komt daarom in navolging van Rb. Noord-Holland 26 augustus 2021, BR 2021/95, m.nt. De Groot & de Martines, tot het oordeel dat er geen ruimtelijk relevant belang was dat kon dienen tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning.
- Door te verwijzen naar het stuk uit 2021 hadden B&W Beemster hun juridische positie erg kwetsbaar gemaakt. Een gemeentebestuur kan dat voorkomen door aan een weigering van een omgevingsvergunning ruimtelijk relevante motieven ten grondslag te Als het aan een planologische ontwikkeling wil meewerken op voorwaarde dat een financiële bijdrage wordt betaald, zal het gemeentebestuur de “planologische nadelen” van die ontwikkeling moeten motiveren. Dat is noodzakelijk maar nog niet voldoende: voor het verlangen van een bijdrage zal er ook een basis in een structuurvisie moeten zijn. Zie immers artikel 6:24, lid 1, onder a, Wro. Die eis geldt overigens enkel voor het verlangen van financiële bijdragen aan “ruimtelijke ontwikkelingen”, niet voor het verlangen van financiële bijdragen aan de “grondexploitatie”.
- Beide vormen van bijdragen komen onder het nieuwe recht terug. De eerstbedoelde financiële bijdragen zullen in iets gewijzigde vorm geregeld worden in artikel 22, lid 1, Omgevingwet (Ow): “Het college van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten of Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kunnen in een overeenkomst over bij algemene maatregel van bestuur aangewezen activiteiten bepalingen opnemen over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied op basis van een omgevingsvisie of programma.” Anders dan onder het huidige recht zal onder de regelgeving van de Ow zo’n overeenkomst zich enkel kunnen uitstrekken tot de activiteiten die worden opgesomd in artikel 8.20 Omgevingsbesluit. In onderdeel c van dat artikel worden onder meer genoemd “activiteiten met het oog op het gebruik op grond van een nieuw toegedeelde functie voor zover het gaat om het gebruik van (…) 2°. gronden, mits de grondoppervlakte van het nieuw toegelaten gebruik ten minste 1.000 m² bedraagt; of 3°. een of meer bestaande recreatiewoningen voor permanente bewoning.” De Oldebroekse praktijk lijkt straks dus nog steeds denkbaar; een zaak als die in Beemster zal, mits door het gemeentebestuur goed aangepakt, enkel kunnen slagen als het beoogde parkeerterrein 1.000 m² beslaat of meer.
- Overigens wordt in G. Bregman e.a. (red.), Handboek Bouwen onder de Omgevingswet, ’s- Gravenhage: Instituut voor bouwrecht 2023, p. 428-429, onder verwijzing naar passages uit de wetsgeschiedenis betoogd dat de regeling van artikel 13.22 Ow nadrukkelijk bedoeld is voor afspraken op vrijwillige basis en dat gemeenten die die regeling gebruiken om financiële bijdragen af te dwingen, zich op glas ijs begeven. De auteurs citeren onder meer de volgende passages: “Ook mag uit het bestaan van de mogelijkheid om een overeenkomst te sluiten over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van het gebied niet afgeleid worden dat het mogelijk zou zijn planologische wijzigingen te kopen. De publiekrechtelijke besluitvorming en afweging van verzoeken om planologische medewerking dienen telkens plaats te vinden op basis van planologische overwegingen. De ontwikkeling moet derhalve altijd planologisch aanvaardbaar zijn en voldoen aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het eerste lid biedt de mogelijkheid om in overeenkomsten op vrijwillige basis afspraken te maken over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van het gebied.” (Kamerstukken II 2018/19, 35 133, nr. 5, p. 3)
- Mijns inziens kan hieruit de juistheid van het betoog van de auteurs niet worden afgeleid. Natuurlijk kan een initiatiefnemer niet gedwongen worden een overeenkomst met financiële bijdrage te sluiten; er bestaat in dit land immers contractsvrijheid. De weigerachtige initiatiefnemer neemt echter wel het risico dat zijn verzoek om planologische medewerking geweigerd wordt. Op een vergelijkbare wijze als onder het huidige recht kan het bevoegd gezag immers zijn medewerking weigeren als het onderbouwt dat medewerking niet zou voldoen aan het criterium van een “evenwichtige toedeling van functies aan locaties”, dat in verschillende bepalingen in de Ow voorkomt, bijvoorbeeld in artikel 2. En net als onder het huidige recht kan het bevoegde gezag vervolgens toch zijn medewerking verlenen als de inbreuk op die “evenwichtige toedeling van functies aan locaties” wordt gemitigeerd of gecompenseerd met een financiële bijdrage. Er moet dan uiteraard, gelet op het geciteerde artikel 13.22 Ow, wel een basis zijn in een omgevingsvisie of een programma. De tekst van de Ow belet de Afdeling niet de Oldebroekse benadering te continueren, net zo min dus als mijns inziens de wetsgeschiedenis.
