Rob heeft rond de zomer 2021 zijn wetscommentaar op de artikelen 3:10 tot en met 3:18 van de Algemene wet bestuursrecht in SDU Commentaar Awb bijgewerkt. Hieronder ziet u bij wijze van voorbeeld enkele delen uit het commentaar op artikel 3:10 Awb. De complete versie kunt u bestellen op https://www.sdu.nl/shop/sdu-commentaar-algemene-wet-bestuursrecht-abonnement-online-boek.html.

Art. 3:10 – Algemene wet bestuursrecht

mr. drs. R.S. Wertheim
Bijgewerkt tot 24 juli 2021

Art. 3:10 Awb

Meest recente versie

Kern

Met de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (Stb. 2002, 54) zijn de voormalige afd. 3.4 en 3.5 van de Awb per 1 juli 2005 (Stb. 2005, 320) samengevoegd tot één uniforme openbare voorbereidingsprocedure (uov), die thans in afd. 3.4 Awb is geregeld. Deze afdeling regelt hoe besluiten in de zin van de Awb (en soms andere handelingen van bestuursorganen) voorbereid moeten worden. Afd. 3.4 geeft vooral voorschriften van procedurele aard. De Awb regelt niet wanneer de uov gevolgd moet worden. Uit art. 3:10 Awb blijkt dat dit wordt overgelaten aan bijzondere wettelijke voorschriften of aan een daartoe strekkend besluit van het bestuursorgaan. Wel regelt art. 3:10 Awb enkele gevallen waarin de uov in beginsel niet wordt toegepast, namelijk bij de voorbereiding van een besluit inhoudende de afwijzing van een aanvraag tot intrekking of wijziging van een besluit. Een besluit tot toepassing van de uov pleegt door de rechter te worden gerespecteerd. Zie ABRvS 29 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI2688; ABRvS 26 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM5582, en ABRvS 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7531. Soms wordt uit een wettelijk stelsel afgeleid dat de uov niet bij besluit van het bestuursorgaan of bij lager wettelijk voorschrift van toepassing mag worden verklaard. Zie hierna bij aant. 4 Uov en niet tijdig beslissen. Op grond van art. 6, lid 1, Verdrag van Aarhus en het beginsel van Unietrouw van art. 4 lid 3 Verdrag betreffende de Europese Unie wordt van het bestuursorgaan in sommige gevallen verwacht dat het met toepassing van art. 3:10 lid 1 Awb afd. 3.4 Awb van toepassing verklaart op de voorbereiding van een besluit (ABRvS 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507).

De uov kan worden gezien als uitwerking van het zorgvuldigheidsbeginsel van art. 3:2 Awb. Zij kan ook het karakter hebben van preventieve rechtsbescherming waar zij mogelijk maakt dat individuele belangen onder de aandacht van het bestuursorgaan worden gebracht, en het voorportaal voor het beroep op de rechter vormt. Voorts biedt zij de mogelijkheid van inspraak als ‘een georganiseerd proces waarin burgers en organisaties door een bestuurssysteem waarvan zij zelf in directe zin geen deel uitmaken in de gelegenheid worden gesteld hun opvattingen over het te voeren overheidsbeleid in het kader van het beleidsproces aan de orde te stellen’ (M. Oosting, ‘Inspraak en overheidsbeleid’, in: A. Hoogerwerf (red.), Overheidsbeleid, Alphen aan den Rijn: Samsom 1978, p. 196-216, met name p. 200), vooral als deelneming aan de uov op de voet van art. 3:15 lid 2 Awb is opengesteld voor eenieder. Zie voor de functies van de uov Wertheim 2019 in onderdeel Literatuurverwijzing.

Meedoen aan de uov is in beginsel gelet op art. 6:13 Awb een voorwaarde voor beroepsrecht tegen het met de uov voorbereide besluit. Die voorwaarde geldt echter in ieder geval niet voor niet-gouvernementele organisaties die deel uitmaken van het in art. 2, punt 5, Verdrag van Aarhus, bedoelde ‘betrokken publiek’ als het gaat om beroepen die vallen onder art. 9 lid 2 van dat verdrag (HvJ EU 14 januari 2021, C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7), en althans volgens ABRvS 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, r.o. 4.4, evenmin voor het ‘betrokken publiek’ in algemene zin. ‘Betrokken publiek’ zal zich grosso modo naar Nederlands recht vertalen naar ‘belanghebbenden’. Volgens de genoemde uitspraak ABRvS 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, behoeft art. 6:13 Awb aanpassing. Zolang zo’n wetswijziging er niet is, mag art. 6:13 Awb mag aan belanghebbenden bij ‘Aarhus-besluiten’ niet worden tegengeworpen, omdat art. 9, tweede lid, van het verdrag zich daartegen verzet. Welke besluiten ‘Aarhus-besluiten’ zijn en dus in een concreet geval onder de werkingssfeer van artikel 6 van het verdrag vallen, is niet in algemene zin aan te geven. In afwachting van een oplossing door de wetgever kiest de Afdeling daarom voor een uit oogpunt van rechtsbescherming ruimhartige uitleg van het verdrag, vooral ook om te verzekeren dat het uit het verdrag voorvloeiende recht op toegang tot de rechter niet een te beperkte invulling krijgt. Daarom zal in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, art. 6:13 Awb niet worden tegengeworpen aan belanghebbenden. Daarbij beschouwt de Afdeling als omgevingsrechtelijke zaken de zaken over besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening, aldus ABRvS 14 april 2021.

In HvJ EU 14 januari 2021, C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7, wordt voorts ingegaan op de verruiming van inspraak tot eenieder. Volgens art. 3 lid 5 Verdrag van Aarhus laten de bepalingen ervan het recht van een partij onverlet om maatregelen te handhaven of in te stellen die voorzien in een ruimere toegang tot informatie, uitgebreidere inspraak in besluitvorming en ruimere toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden dan vereist door dit verdrag. Verruiming van de inspraak tot ‘eenieder’ op grond van art. 3:15 lid 2 Awb is dus ook onder het Verdrag van Aarhus toegestaan. Artikel 9 lid 3 van dat verdrag verzet zich er vervolgens niet tegen dat de ontvankelijkheid van een daarin bedoeld beroep in rechte afhankelijk wordt gesteld van de deelname van de verzoeker aan de voorbereidingsprocedure voor het bestreden besluit, tenzij hem, gelet op de omstandigheden van de zaak, redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij hier niet aan heeft deelgenomen. Het bepaalde in art. 6:13 Awb is in zoverre dus niet strijdig met het Verdrag van Aarhus. Daarentegen verzet artikel 9 lid 3 van dat verdrag zich er volgens het genoemde arrest wel tegen dat de leden van het in artikel 2, punt 4, van dit verdrag bedoelde ‘publiek’ geen toegang tot de rechter kunnen hebben om zich te beroepen op ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces die alleen door het nationale milieurecht van een lidstaat worden verleend. In ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, is geoordeeld dat ook op dit punt een wetswijziging nodig is, namelijk een wijziging van art. 8:1 Awb. Zolang zo’n wijziging van de wet er niet is, ligt het op de weg van de bestuursrechter die de bevoegde rechter is om over deze besluiten te oordelen te voorzien in een oplossing. Aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van art. 1:2 lid 1 Awb, maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, zal in beroep niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Ook de niet-belanghebbende die verschoonbaar geen of te laat zienswijze heeft ingebracht tegen het ontwerpbesluit zal niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. De beroepsgronden die naar voren gebracht kunnen worden bij de rechter, hoeven zich niet te beperken tot procedurele aspecten van de inspraakprocedure. Daarbij is voor de Afdeling ook van belang dat een onderscheid tussen beroepsgronden over inspraakrechten en in het verlengde daarvan liggende materiële gronden niet altijd eenvoudig is te maken, zodat deze uitleg mede de rechtspraktijk dient. Echter, volgens de Afdeling is te voorzien dat de beroepsgronden van degene die aldus als niet-belanghebbende toegang tot de bestuursrechter verkrijgt, vaak vanwege het in art. 8:69a Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het bestreden besluit zullen kunnen leiden.

Zie voor de Aarhus-problematiek ook het commentaar op de art. 3:15 en 6:13 Awb.

Het van toepassing verklaren van de uov ligt vooral in de rede als ‘het gaat om besluiten waarbij grote aantallen belanghebbenden of geïnteresseerden ofwel aan het bestuur onbekende belanghebbenden betrokken kunnen zijn’ (zie Kamerstukken II 1999/2000, 27023, nr. 5, p. 6); men denke aan de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’ (art. 2.1 lid 1 onder e Wabo). Vgl. over de oude afd. 3.4 Awb Kamerstukken II 1988/89, 21221, nr. 3, p. 75. Dat is niet het geval als het slechts gaat om ‘besluiten in tweepartijenverhoudingen, waarin (…) niets openbaars speelt (bijvoorbeeld fiscale beschikkingen of de verstrekking van uitkeringen).’ Zie Kamerstukken II 1999/2000, 27023, nr. 5, p. 6.

Commentaar

1: Soorten handelingen onder de uov

1.1: Inleiding

[Zie https://www.sdu.nl/shop/sdu-commentaar-algemene-wet-bestuursrecht-abonnement-online-boek.html.]

1.2: Beschikkingen

In afd. 4.1.2 Awb zijn bepalingen over de voorbereiding van beschikkingen te vinden. Naar de letter van de wet zijn de daar opgenomen hoorplichten (art. 4:7 en 4:8 Awb) ook van toepassing als afd. 3.4 Awb wordt toegepast. Niettemin kan uit de wetsgeschiedenis (bijv. Kamerstukken II 1999/2000, 27023, nr. 5, p. 2) worden afgeleid dat de procedure van afd. 3.4 in de plaats treedt van die hoorplichten; zie voor de voorbereidingsprocedures van de afd. 3.4 (oud) en 3.5 (oud) Awb ABRvS 14 november 2000, «JB» 2000/352. In het kader van de uov moet het bestuursorgaan bijvoorbeeld het ontwerp van een beschikking die tot een of meer belanghebbenden zal zijn gericht, voorafgaand aan de terinzagelegging aan die belanghebbenden en aan de aanvrager toezenden; zie art. 3:13 lid 1 Awb. Op die wijze is dus reeds verzekerd dat zij persoonlijk op de hoogte worden gebracht van de mogelijkheid om zienswijzen naar voren te brengen. Als het bestuursorgaan voornemens is een definitief besluit te nemen dat afwijkt van het ontwerpbesluit, brengt het zorgvuldigheidsbeginsel onder omstandigheden met zich dat de aanvrager voor het nemen van het definitieve besluit van dat voornemen op de hoogte wordt gesteld, zodat de aanvrager de gelegenheid heeft de aanvraag in te trekken of aan te passen (ABRvS 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:518, M&R 2020/35, m.nt. Nijmeijer).

1.3: Algemeen verbindende voorschriften

Wetten in formele zin zullen nooit met de uov worden voorbereid, omdat de Grondwet (Gw), de enige plaats waar dat geregeld zou kunnen zijn, daarover zwijgt. De formele wetgever zelf zal niet op de voet van art. 3:10 lid 1 Awb tot incidentele toepassing van de uov voor een wet in formele zin kunnen besluiten, omdat hij gelet op art. 1:1 lid 2 Awb geen bestuursorgaan in de zin van dat artikel is, nog los van de vraag of er dan geen strijd zou kunnen ontstaan met de Gw. Bij andere algemeen verbindende voorschriften op rijksniveau is de uov wel denkbaar. Zie bijvoorbeeld art. 43 lid 1 onder a en b Meststoffenwet, waarin voor de voorbereiding van bepaalde (algemeen verbindende voorschriften bevattende) algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen de uov wordt voorgeschreven. Op decentraal niveau is de toepassing van de uov bij de voorbereiding van algemeen verbindende voorschriften eveneens denkbaar; zie aant. 1.1.

1.4: Afwijzing aanvraag; intrekking of wijziging van een besluit

[Zie https://www.sdu.nl/shop/sdu-commentaar-algemene-wet-bestuursrecht-abonnement-online-boek.html.].

1.5: Andere handelingen bestuursorganen

Afd. 3.4 kan van toepassing zijn op de voorbereiding van andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten, voor zover althans de aard van de handelingen zich daartegen niet verzet. Dat volgt uit de schakelbepaling van art. 3:1 lid 2 Awb. Te denken valt aan privaatrechtelijke rechtshandelingen en feitelijk handelen. Voorbeelden zijn schaars. Soms verzet de aard van de privaatrechtelijke handeling zich tegen toepassing van de uov. Te denken valt aan de gunning van overheidsopdrachten. Op de voorbereiding daarvan kunnen ingevolge de Aanbestedingswet 2012 gedetailleerde voorschriften van toepassing zijn.

2: Van toepassing verklaren uov

2.1: Inleiding

[Zie https://www.sdu.nl/shop/sdu-commentaar-algemene-wet-bestuursrecht-abonnement-online-boek.html.]

Een bestuursorgaan zal de uov, anders dan voorheen werd aangenomen, ook kunnen toepassen als de in een bijzondere wet genoemde termijn voor het nemen van een besluit op een aanvraag niet gehaald kan worden. Zie verder Sdu Commentaar Awb, art. 3:18 Awb.

2.2: Bij wettelijk voorschrift

[Zie https://www.sdu.nl/shop/sdu-commentaar-algemene-wet-bestuursrecht-abonnement-online-boek.html.]

2.3: Bij besluit van het bestuursorgaan

[Zie https://www.sdu.nl/shop/sdu-commentaar-algemene-wet-bestuursrecht-abonnement-online-boek.html.]

In weerwil van de letterlijke wetstekst lijkt een besluit ook te kunnen worden voorbereid met de uov zonder uitdrukkelijk voorafgaand besluit tot toepassing van die procedure. Als de uov feitelijk (volledig) is gevolgd, zal tegen het genomen besluit dus bijvoorbeeld ingevolge de art. 7:1 lid 1 onder d en 8:1 Awb geen bezwaar openstaan, maar beroep. Zie ABRvS 21 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:BL2322, Gst. 2006/177, m.nt. Schlössels; ABRvS 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1439; ABRvS 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:585, en ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3578, Gst. 2020/38, m.nt. Koenraad & Krikhaar.

[Zie https://www.sdu.nl/shop/sdu-commentaar-algemene-wet-bestuursrecht-abonnement-online-boek.html.]

3: Uitvoering uov

[Zie https://www.sdu.nl/shop/sdu-commentaar-algemene-wet-bestuursrecht-abonnement-online-boek.html.]

4: Uov en niet-tijdig beslissen

[Zie https://www.sdu.nl/shop/sdu-commentaar-algemene-wet-bestuursrecht-abonnement-online-boek.html.]

Jurisprudentie

  • [Zie https://www.sdu.nl/shop/sdu-commentaar-algemene-wet-bestuursrecht-abonnement-online-boek.html.]
  • ABRvS 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:803 , AB 2013/334, m.nt. Wertheim;

    ‘voorts heeft de raad niet bij besluit bepaald dat afd. 3.4 Awb van toepassing is op de voorbereiding van het besluit om het voetpad aan het openbaar verkeer te onttrekken. Dat de raad belanghebbenden vier weken de mogelijkheid heeft geboden zienswijzen in te dienen over het voornemen om tot onttrekking over te gaan, impliceert niet dat het besluit van 17 december 2009 is voorbereid met toepassing van afd. 3.4 Awb. De raad heeft toegelicht dat deze terinzagelegging diende om een weloverwogen besluit te nemen en dat daarmee niet is beoogd afd. 3.4 Awb toe te passen.

  • [Zie https://www.sdu.nl/shop/sdu-commentaar-algemene-wet-bestuursrecht-abonnement-online-boek.html.]

Literatuur

  • Addink, G.H., Thema’s van omgevingsrecht, Commentaar rechtspraak afdeling 3.4 uniforme openbare voorbereidingsprocedure; inspraak en participatie, Deventer: Wolters Kluwer (online, bijgewerkt 9 juni 2020).

  • Koenraad, L.M., De uniforme openbare voorbereidingsprocedure, Deventer: Kluwer 2016(2).

  • Koenraad, L.M., ‘De opmars van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure: rechtsbescherming onder druk’, Gst. 2011, 64.

  • Robbe, J., ‘De uniforme openbare voorbereidingsprocedure nader beschouwd’, NTB 2006, p. 169-179.

  • Wertheim, R.S., ‘Functies van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure in het licht van recente ontwikkelingen in de rechtspraak’, «JBplus» 2019, afl. 4, p. 15-36.

Voetnoten

 Sdu Commentaar Algemene wet bestuursrecht (online + app + boek)