Annotatie Rob over betaalplanologie onder de Omgevingswet

door admin | nov 4, 2023 | Actualiteiten

Rob schrijft in het juridische tijdschrift Administratiefrechtelijke Beslissingen (AB) van WoltersKluwer (AB 2023/294) een annotatie bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1239. Anders dan sommige anderen denkt Rob dat de Afdeling onder de Omgevingswet, die per 1 januari 2024 in werking treedt, de huidige lijn in de rechtspraak over “betaalplanologie” zal kunnen voortzetten. Een gemeente kan volgens de huidige lijn in de rechtspraak – onder omstandigheden – in ruil voor planologische medewerking aan een gewenste ruimtelijke ontwikkeling verlangen dat de initiatiefnemer een financiële bijdrage geeft, ter mitigatie van de planologische nadelen van die ontwikkeling. Dit wordt soms huiselijk aangeduid als “betaalplanologie”. De annotatie is hieronder integraal opgenomen, zonder de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak, en ook te vinden via de universiteitspagina van Rob.

Annotatie,

R.S. Wertheim

1. Zoals Tolsma al schreef in haar annotatie bij ABRvS 28 augustus 2019, AB 2020/41, ook verschenen in BR 2019/87, m.nt. M. Fokkema (bestemmingsplan “Buitengebied, Mulligen”, Oldebroek), zijn planologische besluiten ten behoeve van ruimtelijke ontwikkelingen niet te koop. Toch mag het bevoegde gezag in ruil voor zijn planologische medewerking onder omstandigheden verlangen dat de initiatiefnemer de portemonnee trekt. Volgens artikel 6.24, lid 1, onder a, Wro kunnen burgemeester en wethouders namelijk bij het aangaan van een overeenkomst over grondexploitatie in de overeenkomst bepalingen opnemen inzake financiële bijdragen aan de grondexploitatie alsmede, op basis van een vastgestelde structuurvisie, aan ruimtelijke ontwikkelingen. In de Oldebroekse zaak mocht de gemeenteraad de betrokken appellant een woonbestemming voor diens recreatiewoning weigeren omdat de appellant geen anterieure overeenkomst met de gemeente was aangegaan. Hij weigerde dat omdat hij geen bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen, een zogeheten vereveningsbijdrage, wilde betalen. Volgens de Afdeling was aan artikel 6.24 Wro voldaan omdat er een structuurvisie was vastgesteld die een basis bood om in een anterieure overeenkomst bepalingen over de vereveningsbijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen op te nemen. Volgens de gemeenteraad zou het behoud van de recreatiebestemming in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. Het verlies van recreatiewoningen was een planologisch nadeel, dat de gemeenteraad kon aanvaarden op voorwaarde dat een vereveningsbijdrage werd betaald. Die vereveningsbijdrage zou volgens de structuurvisie namelijk gebruikt worden om compenserende maatregelen te bekostigen. Die maatregelen hadden tot doel het verbeteren en verstevigen van het “toeristisch-recreatief product” van de gemeente en bestonden onder meer in de aanleg van fietspaden, een belevingspad en een ruiterroutenet. Deze maatregelen stonden volgens de Afdeling (nog net) in voldoende verband met het planologische nadeel van het teloorgaan van een recreatiebestemming van een recreatiewoning en dus kwam de Afdeling tot het oordeel dat aan het gemeentelijke beleid een ruimtelijk motief ten grondslag lag. In Oldebroek was er dus geen sprake van (verboden) betaalplanologie, maar, in de woorden van Fokkema in zijn genoemde annotatie, scheelde het niet veel. Hoe anders de afgedrukte uitspraak!
2. In de afgedrukte uitspraak, die ook verschenen is in BR 2023/45, nt. M.C.Y.L. de Wit, weigerde het college van B&W Beemster een omgevingsvergunning voor het gebruik van een terrein als parkeerplaats omdat de aanvrager had geweigerd een anterieure overeenkomst met de gemeente te sluiten. Daarin wilde de gemeente met de aanvrager onder andere overeenkomen dat laatstgenoemde aan de gemeente een bijdrage aan de gemeentelijke plankosten van ruim drie mille zou betalen. Het terrein was al bestemd als parkeerterrein maar mocht op grond van het bestemmingsplan alleen gebruikt worden in combinatie met bepaalde aangeduide maatschappelijke voorzieningen. De aanvrager wilde het parkeerterrein zonder die maatschappelijke voorzieningen gebruiken. Uit Google Maps meen ik te kunnen afleiden dat het hier ging om een parkeerterrein bij een (niet als maatschappelijke voorziening aan te merken) supermarkt.
3. De door de gemeente Beemster gevraagde financiële bijdrage was niet bedoeld om planologisch nadelige gevolgen van het beoogde gebruik van het terrein te mitigeren of te compenseren. Uit een gemeentelijk stuk uit 2021 bleek dat de bijdrage enkel tot doel had de gemeentelijke kosten (de inzet van het ambtelijke apparaat) te dekken. Tegen de aangevraagde ruimtelijke ontwikkeling op zich hadden B&W Beemster op zich ook geen ruimtelijke bezwaren. De Afdeling komt daarom in navolging van Rb. Noord-Holland 26 augustus 2021, BR 2021/95, m.nt. De Groot & de Martines, tot het oordeel dat er geen ruimtelijk relevant belang was dat kon dienen tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning.
4. Door te verwijzen naar het stuk uit 2021 hadden B&W Beemster hun juridische positie erg kwetsbaar gemaakt. Een gemeentebestuur kan dat voorkomen door aan een weigering van een omgevingsvergunning ruimtelijk relevante motieven ten grondslag te Als het aan een planologische ontwikkeling wil meewerken op voorwaarde dat een financiële bijdrage wordt betaald, zal het gemeentebestuur de “planologische nadelen” van die ontwikkeling moeten motiveren. Dat is noodzakelijk maar nog niet voldoende: voor het verlangen van een bijdrage zal er ook een basis in een structuurvisie moeten zijn. Zie immers artikel 6:24, lid 1, onder a, Wro. Die eis geldt overigens enkel voor het verlangen van financiële bijdragen aan “ruimtelijke ontwikkelingen”, niet voor het verlangen van financiële bijdragen aan de “grondexploitatie”.
5. Beide vormen van bijdragen komen onder het nieuwe recht terug. De eerstbedoelde financiële bijdragen zullen in iets gewijzigde vorm geregeld worden in artikel 22, lid 1, Omgevingwet (Ow): “Het college van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten of Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kunnen in een overeenkomst over bij algemene maatregel van bestuur aangewezen activiteiten bepalingen opnemen over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied op basis van een omgevingsvisie of programma.” Anders dan onder het huidige recht zal onder de regelgeving van de Ow zo’n overeenkomst zich enkel kunnen uitstrekken tot de activiteiten die worden opgesomd in artikel 8.20 Omgevingsbesluit. In onderdeel c van dat artikel worden onder meer genoemd “activiteiten met het oog op het gebruik op grond van een nieuw toegedeelde functie voor zover het gaat om het gebruik van (…) 2°. gronden, mits de grondoppervlakte van het nieuw toegelaten gebruik ten minste 1.000 m² bedraagt; of 3°. een of meer bestaande recreatiewoningen voor permanente bewoning.” De Oldebroekse praktijk lijkt straks dus nog steeds denkbaar; een zaak als die in Beemster zal, mits door het gemeentebestuur goed aangepakt, enkel kunnen slagen als het beoogde parkeerterrein 1.000 m² beslaat of meer.
6. Overigens wordt in G. Bregman e.a. (red.), Handboek Bouwen onder de Omgevingswet, ’s- Gravenhage: Instituut voor bouwrecht 2023, p. 428-429, onder verwijzing naar passages uit de wetsgeschiedenis betoogd dat de regeling van artikel 13.22 Ow nadrukkelijk bedoeld is voor afspraken op vrijwillige basis en dat gemeenten die die regeling gebruiken om financiële bijdragen af te dwingen, zich op glas ijs begeven. De auteurs citeren onder meer de volgende passages: “Ook mag uit het bestaan van de mogelijkheid om een overeenkomst te sluiten over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van het gebied niet afgeleid worden dat het mogelijk zou zijn planologische wijzigingen te kopen. De publiekrechtelijke besluitvorming en afweging van verzoeken om planologische medewerking dienen telkens plaats te vinden op basis van planologische overwegingen. De ontwikkeling moet derhalve altijd planologisch aanvaardbaar zijn en voldoen aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het eerste lid biedt de mogelijkheid om in overeenkomsten op vrijwillige basis afspraken te maken over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van het gebied.” (Kamerstukken II 2018/19, 35 133, nr. 5, p. 3)
7. Mijns inziens kan hieruit de juistheid van het betoog van de auteurs niet worden afgeleid. Natuurlijk kan een initiatiefnemer niet gedwongen worden een overeenkomst met financiële bijdrage te sluiten; er bestaat in dit land immers contractsvrijheid. De weigerachtige initiatiefnemer neemt echter wel het risico dat zijn verzoek om planologische medewerking geweigerd wordt. Op een vergelijkbare wijze als onder het huidige recht kan het bevoegd gezag immers zijn medewerking weigeren als het onderbouwt dat medewerking niet zou voldoen aan het criterium van een “evenwichtige toedeling van functies aan locaties”, dat in verschillende bepalingen in de Ow voorkomt, bijvoorbeeld in artikel 2. En net als onder het huidige recht kan het bevoegde gezag vervolgens toch zijn medewerking verlenen als de inbreuk op die “evenwichtige toedeling van functies aan locaties” wordt gemitigeerd of gecompenseerd met een financiële bijdrage. Er moet dan uiteraard, gelet op het geciteerde artikel 13.22 Ow, wel een basis zijn in een omgevingsvisie of een programma. De tekst van de Ow belet de Afdeling niet de Oldebroekse benadering te continueren, net zo min dus als mijns inziens de wetsgeschiedenis.
   

   Middenbeemster, bron: https://www.google.com/maps/

Annotatie Joost over het begrip “experiment” in de zin van de Crisis- en herstelwet

door admin | okt 21, 2023 | Actualiteiten

In het juridische tijdschrift Bouwrecht (BR 2023/67) van WoltersKluwer schrijft Joost een annotatie bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2696. Hij gaat onder meer in op het begrip “experiment” uit de Crisis- en herstelwet, dat in de uitspraak erg wordt opgerekt. De tekst van de annotatie is hieronder te lezen.

1. In de afgedrukte uitspraak heeft de raad van de gemeente Arnhem het bestemmingsplan ‘Chw Gaardenhage’ vastgesteld. Dit is een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Het bestemmingsplan voorziet onder andere in de behoefte aan betaalbare woningen en bijzondere woonvormen.
2. Appellanten voeren aan dat niet bij ministeriële regeling (artikel 3.2, lid 1, onder f, Regeling uitvoering Crisis- en herstelwet (Chw)) had kunnen worden bepaald dat artikel 7g Besluit uitvoering Chw ook geldt voor de gemeente Arnhem. Volgens hen volgt dit onder meer uit de Aanwijzingen voor de regelgeving. Verder voeren appellanten aan dat artikel 7g Besluit uitvoering Chw in strijd is met artikel 2.4, tweede lid, Chw omdat er geen sprake is van een experiment dat bijdraagt aan duurzame ontwikkeling en aan innovatieve ontwikkelingen of aan het versterken van de economische structuur.
3. Volgens ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452, kunnen algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. Deze exceptieve toets voor algemeen verbindende voorschriften is minder streng dan de exceptieve toets voor een onherroepelijke bestemmingsplanregeling. Een onherroepelijke bestemmingsplanregeling kan alleen onverbindend worden verklaard of buiten toepassing worden gelaten, indien deze evident in strijd is met de hogere regeling, waarbij onder meer is vereist dat de hogere regeling zodanig concreet is dat deze zich voor een exceptieve toets leent. Zie bijvoorbeeld ABRvS 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520, r.o. 5.3. Deze verschillende gestrengheden zijn goed te verklaren omdat op grond van artikel 8:1, eerste lid, sub a, Algemene wet bestuursrecht (Awb) tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep kan worden ingesteld, maar op grond van artikel 8:4, tweede lid, Awb jo. artikel 2, bijlage 2, bij de Awb bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wel beroep kan worden ingesteld tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan.
4. De Afdeling stelt vast dat appellanten geen hogere regelgeving hebben benoemd waarmee artikel 3.2, lid 1, onder f, Regeling uitvoering Chw in strijd is. Blijkbaar zijn de door appellanten expliciet genoemde Aanwijzingen voor de regelgeving niet als hogere regelgeving aan te merken. Dit lijkt mij juist. In het verleden is gediscussieerd over de juridische status van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Volgens de regering hebben de Aanwijzingen voor de regelgeving geen zelfstandige bindende kracht. Zie hiervoor P. Eijlander & W. Voermans, ‘Nieuwe aanwijzingen voor de regelgeving’, NJB 1993,5, p. 172. De Aanwijzingen voor de regelgeving hebben betrekking op regelingen die onder ministeriële verantwoordelijkheid tot stand komen (aanwijzing 1.1). Daarbij wordt onder ‘regelingen’ verstaan algemeen verbindende voorschriften (wetten, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen en regelingen van zelfstandige bestuursorganen, aanwijzing 2.18; alsmede interne regels en beleidsregels, aanwijzing 1.3, eerste lid, sub b en c). Zie ook D.R.P. de Kok, ‘25 jaar Aanwijzingen voor de regelgeving, reden voor een feestje?’, RegelMaat 2018/1-2, p. 3-7. De Aanwijzingen voor de regelgeving zijn zelf niet aan te merken als algemeen verbindende voorschriften. De Aanwijzingen voor de regelgeving zijn een circulaire van de minister-president, gericht aan de departementen. Zie ook ABRvS 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2317, r.o. 4.2. Omdat de Aanwijzingen voor de regelgeving geen algemeen verbindende voorschriften zijn en dus ook geen ‘hogere regelgeving’ ,is onverbindendverklaring wegens vermeende strijd met die Aanwijzingen niet aan de orde. Het was de begrijpelijkheid van de uitspraak ten goede gekomen als de Afdeling dit expliciet had overwogen. Overigens is mijn indruk dat de Aanwijzingen voor de regelgeving niet in de weg staan aan de hier aan de orde zijnde delegatie. Zo staat aanwijzing 2.25 rechtstreekse delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de Minister toe. Verder is verdedigbaar dat in overeenstemming wordt gehandeld met aanwijzing 2.24. Op grond van deze aanwijzing wordt delegatie van regelgevende bevoegdheid aan een Minister beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld. Het toevoegen van nieuwe gemeenten of gebieden kan mijns inziens worden gekwalificeerd als delegatie van regelgevende bevoegdheid die betrekking heeft op voorschriften die dikwijls wijziging behoeven.
5. Het oordeel van de Afdeling dat onder ‘experiment’ in artikel 2.4 Chw moet worden verstaan de mogelijkheid om af te wijken van wettelijke regelingen, kan ik moeilijker volgen. In artikel 2.4, tweede lid, Chw wordt immers bepaald dat uitsluitend toepassing kan worden gegeven aan het eerste lid indien het experiment bijdraagt aan duurzame ontwikkeling en (a) het experiment bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen; of (b) uitvoering van het experiment bijdraagt aan het versterken van de economische structuur. In het eerste lid is bepaald van welke wettelijke regelingen kan worden afgeweken. Pleitbaar is dus dat, anders dan de Afdeling aanneemt, het afwijken van de wettelijke regelingen als zodanig niet het ‘experiment’ is, maar dat het afwijken pas mogelijk is als er sprake is van een experiment. Ook de wetsgeschiedenis suggereert dat de mogelijkheid om af te wijken van wettelijke regelingen niet het ‘experiment’ is. In Kamerstukken II 2009/10, 32127, 3, p. 57 wordt namelijk het volgende opgemerkt: “De experimenten kunnen een breed scala aan onderwerpen betreffen en zeer verstrekkend zijn. Binnen de kaders die in het artikel zijn neergelegd is niets uitgesloten.” (curs. van JoE) Afwijkingen van wettelijke regelingen zijn als zodanig mijns inziens geen ‘onderwerpen’. Een mijns inziens logischer uitleg van artikel 2.4, eerste lid, Chw jo. artikel 2.4, tweede lid, Chw is dat de Kroon ‘experimenten’ had moeten aanwijzen. Het aanwijzen van ‘experimenten’ ziet in deze uitleg niet op de mogelijkheid om af te wijken van wettelijke regelingen, maar ziet op het ‘soort projecten’ waarvoor de afwijking kan worden toegepast. In het Besluit uitvoering Chw worden geen soorten projecten aangewezen, maar worden enkel gemeenten en gebieden aangewezen. Op grond van het Besluit uitvoering Chw kan voor de aangewezen gemeenten en gebieden worden afgeweken van bepaalde wettelijke regelingen. In mijn uitleg had in het Besluit uitvoering Chw – om een willekeurig voorbeeld in de geest van de afgedrukte uitspraak te noemen – ‘de ontwikkeling van bijzondere woonvormen’ als experiment kunnen worden aangewezen. De Afdeling had vervolgens inhoudelijk kunnen toetsen of ‘de ontwikkeling van bijzondere woonvormen’ een experiment is in de zin van artikel 2.4, tweede lid, Chw. In zijn conclusie van 22 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557, over exceptieve toetsing van algemeen verbindend voorschriften merkt A-G Widdershoven op dat de beslissingsruimte van de materiële wetgever gelet op aard van de bevoegdheid om een algemeen verbindende voorschrift vast te stellen ruim kan zijn vanwege de feitelijke complexiteit en de noodzakelijke deskundigheid, maar ook omdat de daarin gemaakte politieke keuzes moeten worden gerespecteerd. De ontwikkeling van bijzondere woonvormen als experiment had al snel een rechterlijke toetsing doorstaan omdat de inhoudelijke eisen als bedoeld in artikel 2.4, tweede lid, Chw aan de Kroon een ruimte mate van beoordelingsruimte laten. De formele wetgever heeft blijkens de wettekst en wetsgeschiedenis geen duidelijke grenzen willen stellen aan het soort experimenten. In de afgedrukte uitspraak gaat de Afdeling echter geheel voorbij aan de eisen van het tweede lid.
   

   Bron: https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0202.967-0301/t_NL.IMRO.0202.967-0301.html

Annotatie Rob over procedurele inspraakrechten en relativiteitseis

door admin | apr 6, 2023 | Actualiteiten

Rob schrijft in Bouwrecht (BR 2023/26) een annotatie over een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 februari 2023. De tekst van de uitspraak is te vinden op ECLI:NL:RVS:2023:606. De annotatie van Rob is hieronder opgenomen.

Annotatie

Inleiding

1. De afgedrukte uitspraak leert ons kort gezegd dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb in omgevingsrechtelijke zaken voortaan niet meer wordt toegepast als een appellant een beroep doet op een formeel rechtsbeginsel dat of een procedurele norm die betrekking heeft op zijn (eigen) inspraakrechten. In deze annotatie schets ik eerst aan de hand van de casus van de afgedrukte uitspraak hoe het relativiteitsvereiste tot voor kort zou zijn toegepast (punt 2 van deze annotatie), daarna vat ik de nieuwe lijn samen (punt 3), vervolgens schets ik de achterliggende redenen voor de nieuwe lijn (punt 4-6) en ga ik in op de rechterlijke toetsing in dit concrete geval (punt 7), wat ik laat volgen door beschouwingen over de te hanteren toetsingsmaatstaf en vernietigingsgrond (punt 8-10) en de toepassing van artikel 6:22 Awb (punt 11). Ik sluit af met punt 12.

 De casus en relativiteitseis zoals hij tot voor kort werd toegepast

2. De gemeenteraad van Heeze-Leende stelt een bestemmingsplan voor een nieuwe gymzaal vast. Een omwonende, die als belanghebbende bij dat vaststellingsbesluit is aan te merken, is het daar niet mee eens en stelt beroep in. Bij het eerdere ontwerpbestemmingsplan had ten onrechte (in strijd met artikel 3:11 Awb) de berekening van de te verwachten stikstofdepositie (een zogeheten Aerius-berekening) op nabijgelegen Natura 2000-gebieden niet mee ter inzage gelegen. De appellant stelt in beroep dat hem dus de mogelijkheid is ontnomen om aan de gemeenteraad een onderbouwde zienswijze te geven over wat toen nog het ontwerp van het bestemmingsplan was. Appellant woont op minstens 1,5 km van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied. Zijn belang bij behoud van de kwaliteit van zijn (eigen) leefomgeving is dus niet “verweven” met het algemene natuurbelang dat de Wet natuurbescherming (Wnb) (met de aanwijzing van Natura 2000-gebieden) beoogt te beschermen, in de zin van eerdere rechtspraak over artikel 8:69a Awb (bijv. ABRvS 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, AB 2021/42, m.nt. Nijmeijer, r.o. 10.51). Gelet op artikel 8:69a Awb kan deze appellant dus niet met succes beroepsgronden aanvoeren die betrekking hebben op de Natura 2000-gebieden uit de afgedrukte uitspraak. De appellant in kwestie voert echter enkel aan dat de stikstofberekeningen ten onrechte niet met het ontwerpbestemmingsplan ter inzage hebben gelegen. Normaal gesproken voer je een dergelijke beroepsgrond aan omdat je aan de hand van die berekeningen inhoudelijke grieven over de aantasting van de Natura 2000-gebieden had willen aanvoeren. Als beroepsgronden gaan over procedurele normen of formele rechtsbeginselen, dient de bestuursrechter zo’n grond volgens eerdere rechtspraak “door te prikken” en naar de “onderliggende” materiële norm te kijken, in dit geval dus naar de normen voor de bescherming van Natura 2000-gebieden uit de Wnb. Omdat appellant zich daarop niet met succes kan beroepen, kan hij zich ook niet op de – wat ik dan maar noem – “bovenliggende” procedurele normen of formele beginselen van behoorlijk bestuur (formele rechtsbeginselen) beroepen. Zie bijvoorbeeld de genoemde uitspraak ECLI:NL:RVS:2020:2706, r.o. 8.1, die ook geciteerd wordt in de afgedrukte uitspraak, r.o. 7.2.

 De nieuwe lijn

3. De Afdeling ziet in de afgedrukte uitspraak aanleiding, na verwijzing van deze zaak naar een meervoudige kamer, de koers te verleggen. Voortaan is voor het kunnen inroepen van een schending van een procedurele norm over het recht op inspraak het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm niet langer bepalend. Het gevolg daarvan is dat de Afdeling niet langer aan een belanghebbende en een niet-belanghebbende het relativiteitsvereiste zal tegenwerpen ten aanzien van een door hem ingeroepen procedurele norm over het recht op inspraak. Het moet daarbij wel gaan om hun eigen inspraakrechten, dus niet om het niet naleven van inspraakrechten die aan anderen toekomen. Zie verder r.o. 7.8 van de afgedrukte uitspraak.

 Achtergronden nieuwe lijn

4. De nieuwe lijn hangt samen met het Verdrag van Aarhus (VvA). Voor Nederland is dat verdrag op 29 maart 2005 in werking getreden; zie Trb. 2005, 22. Over de vraag of een relativiteitsvereiste zich verdraagt met dat verdrag is in het verleden in de literatuur al gediscussieerd. Zie bijvoorbeeld B.J. Schueler, ‘Tussen te veel en te weinig. Subjectivering en finaliteit in de bestuursrechtspraak’, in: B.J. Schueler, B.J. van Ettekoven & J. Hoekstra, Rechtsbescherming in het omgevingsrecht (Vereniging voor Bouwrecht nr. 37), Den Haag: Instituut voor Bouwrecht 2009, en G.T.J.M. Jurgens, ‘De bestuursrechtelijke relativiteitseis’, in: J.C.A de Poorter, G.T.J.M. Jurgens, H.J.M. Besselink, De toegang tot de rechter beperkt (VAR-reeks 144), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 75-153. De zaken zijn in een stroomversnelling geraakt door het arrest HvJ EU 14 januari 2021, C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7 (Stichting Varkens in Nood e.a. tegen college van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren, hierna: Varkens in Nood) en de uitspraken die de ABRvS daarna heeft gedaan, o.a. 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, AB 2021/202 m.nt. Nijmeijer en Tolsma. Kort gezegd kan, in weerwil van artikel 8:1 Awb, in omgevingsrechtelijke zaken ook een niet-belanghebbende ontvankelijk procederen bij de bestuursrechter, mits hij heeft meegedaan met de inspraak (bijvoorbeeld op de voet van artikel 3.12, lid 5, Wabo). Het oordeel van ontvankelijkheid leverde hem of haar echter doorgaans ook sinds 4 mei 2021 niets op, omdat hem of haar vervolgens het relativiteitsvereiste werd tegengeworpen; vgl. ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, r.o. 4.9.
5. In de afgedrukte uitspraak komt de Afdeling daarvan dus terug, want toepassing van het relativiteitsvereiste komt erop neer dat zo’n niet-belanghebbende, die volgens Nederlandse milieurecht (bijvoorbeeld op grond van artikel 3.12, lid 5, Wabo) inspraakrechten heeft, in weerwil van Varkens in Nood in wezen toch geen toegang heeft tot de rechter. Dat is niet te rijmen met het slot van het eerste prejudiciële antwoord van het HvJ EU in Varkens in Nood:

“Daarentegen verzet artikel 9, lid 3, van dat verdrag zich er wel tegen dat deze personen geen toegang tot de rechter kunnen hebben om zich te beroepen op ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces die alleen door het nationale milieurecht van een lidstaat worden verleend.”

In mijn artikelnoot C-826/18, Stichting Varkens in Nood and others v College van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren (Judgment of 14 January 2021) – Case Note, Review of European Administrative Law 2021-3, p. 68, merkte ik al op dat een persoon die niet tot het ‘betrokken publiek’ behoort, per definitie, gelet op artikel 2, lid 5, Verdrag van Aarhus, niet behoort tot het publiek dat gevolgen ondervindt, of waarschijnlijk ondervindt van, of belanghebbende is bij milieubesluitvorming. Men zou dus kunnen stellen dat zo’n persoon, afgezien wellicht van zijn inspraakrechten, geen subjectieve rechten heeft. Op zijn minst op eventuele schending van die inspraakrechten zal zo’n persoon zich dan moeten kunnen beroepen, omdat anders het tweede deel van het eerste antwoord van het hof op de prejudiciële vragen in Varkens in Nood zinledig zou zijn.

6. In de afgedrukte uitspraak is de appellant belanghebbende bij het bestemmingsplan. De Afdeling beargumenteert haar nieuwe lijn aan de hand van niet-belanghebbenden die volgens Varkens in Nood een vorm van toegang tot de rechter moeten hebben. Volgens de Afdeling moet een niet-belanghebbende de naleving van een door hem ingeroepen procedurele norm betreffende het recht op inspraak kunnen afdwingen bij de rechter. Als een niet-belanghebbende dat kan, moet een belanghebbende, zoals de appellant in deze zaak, dat ook kunnen, omdat anders de onwenselijke situatie zou ontstaan dat een niet-belanghebbende meer rechten kan afdwingen dan een belanghebbende; zie r.o. 7.7. Ik wijs erop dat de niet-belanghebbende zijn beroepsrecht blijkens Varkens in Nood ontleent aan artikel 9, lid 3, VvA, terwijl de belanghebbende zijn beroepsrecht kan baseren op artikel 9, lid 2, VvA. Voor de toepassing van de relativiteitseis ziet de Afdeling in gevallen als dit dus blijkbaar geen relevant verschil tussen beide leden.

Rechterlijke toetsing in deze casus

7. Vanwege haar uiteenzettingen in r.o. 7.1 tot en met 7.9 kondigt de Afdeling in r.o. 7.10 aan dat zij, anders dan voorheen het geval zou zijn geweest, zal beoordelen (“zal gaan beoordelen”) of de beroepsgrond van de appellant dat de Aerius-berekening ten onrechte niet ter inzage heeft gelegen, kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Deze aankondiging duidt erop dat de Afdeling niet naar de juistheid van die Aerius-berekening als zodanig zal willen kijken. Daarop duidde ook reeds r.o. 7.8, voorlaatste volzin: “Als een belanghebbende of niet-belanghebbende een beroep doet op een procedurele norm of een formeel beginsel van behoorlijk bestuur die niet betrekking heeft op inspraak, of wanneer wordt aangevoerd dat in strijd met een materiële norm is gehandeld, zal de relativiteit wél worden tegengeworpen als die norm niet strekt tot bescherming van zijn belangen.” (curs. van mij, RSW) In r.o. 7.11 en 7.12 komt de Afdeling vervolgens inderdaad niet aan een inhoudelijke beoordeling van de Aerius-berekening toe, maar om reden dat appellant en andere belanghebbenden en niet-belanghebbenden volgens haar niet benadeeld zijn. Voor andere belanghebbenden en niet-belanghebbenden kon namelijk volgens de Afdeling uit de planstukken blijken dat er een Aerius-berekening was opgesteld, zodat zij om die berekening hadden kunnen vragen. In de enige andere zienswijze naast die van appellant was niets over het ontbreken van de Aerius-berekening gezegd. Dit oordeel is op zich goed te begrijpen, want met het ontwerpplan lag een duidelijk advies van Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant over de verwachte stikstofdepositie mee ter inzage, zie https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.1658.BPGymzaalheeze-on01/b_NL.IMRO.1658.BPGymzaalheeze-on01_tb2.pdf. Daaruit bleek dat er geen relevante stikstofdepositie was. Er werden twee Aerius-berekeningen expliciet met datum en kenmerk genoemd; het enige gebrek was dus dat die berekeningen (of in ieder geval één berekening, zoals de Afdeling steeds overweegt?) zelf niet mee ter inzage lagen. In zo’n duidelijk geval mag men van de burger wel enige assertiviteit verwachten: de burger kan die berekeningen gewoon opvragen. Appellant heeft bovendien in beroep verklaard dat hij geen inhoudelijk oordeel van de Afdeling over de berekening verlangt.

Beschouwingen over toetsingsmaatstaf en vernietigingsgrond.

8. Stel dat appellant wel een inhoudelijk oordeel verlangd had. Zou de Afdeling dan inhoudelijk naar de berekening hebben gekeken? Dat moet haast wel, want anders zou zij geen conclusies kunnen trekken over de vraag of het alsnog herstellen van het inspraakgebrek tot een besluit met een andere uitkomst kan leiden, dus over de vraag of aannemelijk zou zijn of de gemeenteraad tot een ander besluit zou zijn gekomen indien de berekening in de voorbereidingsprocedure wel ter inzage zou (nu in r.o. 7.12, laatste volzin, weer onzorgvuldig: “zouden”) hebben gelegen. Oftewel, misschien zou in r.o. 7.8 de voorlaatste volzin hebben moeten luiden:

“Als een belanghebbende of niet-belanghebbende een beroep doet op een procedurele norm die of een formeel beginsel van behoorlijk bestuur dat niet betrekking heeft op inspraak, of wanneer wordt aangevoerd dat gehandeld is in strijd met een materiële norm die niet verknoopt is met een op inspraak betrekking hebbende procedurele norm of een op inspraak betrekking hebbend formeel beginsel van behoorlijk bestuur, zal de relativiteit wél worden tegengeworpen als die norm niet strekt tot bescherming van zijn belangen.”

In plaats van “niet verknoopt is met” kan men uiteraard ook kiezen voor de woorden “die niet ligt onder”, zodat men dichter bij de terminologie van de tweede volzin van r.o. 7.8 en de overzichtsuitspraak ECLI:NL:RVS:2020:2706, r.o. 8.1, blijft. Hierna spreek ik gemakshalve van procedurenorm in plaats van “een procedurele norm en een formeel beginsel van behoorlijk bestuur”. Misschien, echter, is mijn toevoeging aan r.o. 7.8, voorlaatste volzin, bewust achterwege gelaten en wordt bedoeld dat de bestuursrechter bij een beroep op een procedurenorm in het voorkomende geval zal beoordelen of aan de onderliggende materiële norm is voldaan, maar het besluit niet wegens schending van die norm zal vernietigen. De vernietiging zal dan in het voorkomende geval worden uitgesproken vanwege het beroep op de “bovenliggende” procedurenorm (of bijvoorbeeld het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding van artikel 3:2 Awb). Op die manier wordt recht gedaan aan artikel 8:69a Awb, dat immers is gekoppeld aan de vernietiging en niet aan de toetsing; op dat laatste wees bijvoorbeeld ook reeds D.A. Verburg, Relativiteit in de Crisis- en herstelwet en in het voorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht of: Hoe moet het nou met het zeggekorfslakje, NTB 2011/3, § 4. De rechterlijke inbreuk op artikel 8:69a Awb (althans op de eerdere rechtspraak daarover) wordt tot het (EU-rechtelijk noodzakelijke) minimum beperkt: bij schending van inspraakrechten wordt vernietigd wegens die schending en niet tevens of alleen wegens schending van de onderliggende materiële norm. De niet-belanghebbende die zijn beroepsrecht enkel ontleent aan zijn inspraakrechten, zal daarbij uiteraard wel expliciet een beroep op schending van zijn inspraakrechten moeten doen en niet moeten volstaan met een beroep op een verknoopte materiële norm; vgl. ABRvS 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:740, en Vzr. ABRvS 23 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:743.

9. Als het herstel van een inspraakgebrek tot een besluit met een andere uitkomst kan leiden, zal de bestuursrechter het bestreden besluit dus moeten vernietigen. Het ligt voor de hand dat de inspraakfase dan opnieuw wordt doorlopen en dat de rechter dat in zijn uitspraak meegeeft (en voor de zuiverheid eveneens meegeeft dat die inspraak ook tot een ander besluit of het achterwege laten van het voorgenomen besluit moet kunnen leiden). Dat is overigens ook mogelijk als voorafgaand aan de vernietiging van het besluit een bestuurlijke lus wordt doorlopen; zie a contrario de artikelen 8:80a, lid 3, en 8:72, lid 4, tweede volzin, aanhef en onder a, Awb.
10. Herstel van een inspraakgebrek zal overigens vooral dan tot een besluit met een andere uitkomst kunnen leiden als de desbetreffende publiekrechtelijke bevoegdheid beleidsruimte kent. Stel dat de appellant in kwestie in de beroepsfase wel een inhoudelijk oordeel over de Aerius-berekeningen had gewenst, maar die berekeningen correct waren gebleken, wat had de bestuursrechter dan moeten doen? Ook dan zou het oordeel kunnen zijn dat herstel van het inspraakgebrek niet tot een besluit met andere uitkomst kan leiden. De artikelen 2.7 en 2.8 Wnb hadden de gemeenteraad dan immers achteraf bezien niet hoeven te beletten om het bestemmingsplan vast te stellen; uit de berekeningen bleek immers dat er geen significante stikstofdepositie zou optreden. Echter, de gemeenteraad heeft bij de bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan beleidsruimte. Denkbaar is dat de gemeenteraad na vernietiging van het bestemmingsplan door de bestuursrechter, bijvoorbeeld op basis van de eerdere of nieuwe zienswijzen, tot een ander politiek oordeel komt en de gymzaal niet meer wenst mogelijk te maken, hoezeer de stikstofberekeningen ook juist waren. Herstel van het inspraakgebrek kan zo bezien dus wel degelijk tot een besluit met andere uitkomst leiden. In de afgedrukte uitspraak lijkt de Afdeling toch vooral naar de met de procedurenorm verknoopte materiële norm te kijken en niet naar de besluitbevoegdheid als zodanig, waarbij eventueel ook andere normen een rol spelen. Misschien vergis ik mij – toekomstige rechtspraak zal het leren – maar relevant lijkt dus enkel de vraag: is de met de geschonden procedurenorm verknoopte materiële norm op zodanige wijze geschonden dat herstel van het inspraakgebrek tot een besluit met een andere uitkomst kan leiden? Of mijn aldus geformuleerde vraag Europeesrechtelijk gelet op HvJ EU 7 november 2013, C-72/12, ECLI:EU:C:2013:712 (Gemeinde Altrip/Land Rheinland-Pfalz), HvJ EU 15 oktober 2015, C-137/14, ECLI:EU:C:2015:683 (Commissie/Duitsland), AB 2015/447, m.nt. Backes, m.n. r.o. 54 e.v., en HvJ EU 28 mei 2020, C-535/18, ECLI:EU:C:2020:391 (IL/Land Nordrhein-Westfalen), m.n. r.o. 59, gelezen in samenhang met Varkens in Nood, in alle gevallen helemaal klopt, is misschien nog ingewikkeld. Uit Commissie/Duitsland, r.o. 59, lijkt in ieder geval af te leiden dat de bewijslast dat het aangevochten besluit zonder de gestelde procedurefout anders zou hebben geluid, niet op de burger rust.

 Artikel 6:22 Awb

11. Waar baseert de Afdeling echter haar benadelingsmaatstaven uit r.o. 7.12 op? Hoewel zij dat niet noemt, lijkt een en ander op toepassing van artikel 6:22 Awb: “Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.” Zoals Schueler, a.w., par. 2.2.4, opmerkte, komt de in artikel 6:22 Awb genoemde mogelijkheid om van vernietiging af te zien, heel dicht in de buurt van relativiteit, doordat er een verband tussen de normschending en de benadeling is, maar bij artikel 6:22 Awb is een gebrek (ook) niet passabel indien niet de eiser zelf maar een andere belanghebbende benadeeld is of kan zijn. Dat lijkt dus de reden dat de Afdeling in de afgedrukte uitspraak ook aandacht besteedt aan de andere omwonenden die een zienswijze hadden ingediend. Sinds Varkens in Nood lijkt echter ook relevant of een andere niet-belanghebbende benadeeld is of kan zijn, omdat immers ook de niet-belanghebbende (die met de inspraak heeft meegedaan) toegang tot de rechter moet kunnen hebben “om zich te beroepen op ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces die alleen door het nationale milieurecht van een lidstaat worden verleend.” In zoverre zal men dus artikel 6:22 Awb ruimer moeten lezen. Daarop duidt in de afgedrukte uitspraak ook de vierde volzin van r.o. 7.12: “Het is daarom niet aannemelijk dat andere (niet-)belanghebbenden zijn benadeeld” (curs. van mij, RSW). Hoe kan echter een persoon benadeeld worden als een inspraakgebrek kleeft aan een besluit waarbij hij geen belanghebbende is, niet hersteld wordt? Misschien gaat het dus niet zozeer om zijn benadeling als wel om de vraag of hij, als er geen fouten bij de inspraak zouden zijn gemaakt, in de zienswijzefase zaken zou hebben aangevoerd die het bestuursorgaan tot een ander besluit hadden kunnen brengen. Het lijkt dan dus wel te moeten gaan om een niet-belanghebbende die heeft meegedaan met de inspraak maar bepaalde zaken niet heeft kunnen aanvoeren vanwege een fout in de inspraakprocedure (zoals het niet ter inzage leggen van bepaalde stukken). Met de mogelijke benadeling van niet-belanghebbenden die geen inspraakreactie hebben gegeven, hoeft misschien geen rekening te worden gehouden. Immers, het VvA dwingt er niet toe niet-belanghebbenden inspraakrechten toe te kennen en als het nationale milieurecht dat toch doet, mag het nationale milieurecht voor een recht op toegang tot de rechter verlangen dat zo’n niet-belanghebbende met de inspraakfase heeft meegedaan. Zie het tweede antwoord, laatste volzin, van het HvJ EU op de prejudiciële vragen in Varkens in Nood. Een uitzondering zal gelet op ECLI:NL:RVS:2021:953, r.o. 4.6, zoals ook in de afgedrukte uitspraak, r.o. 7.6 geciteerd, wellicht moeten gelden voor de niet-belanghebbenden die verschoonbaar geen zienswijzen hebben ingediend, bijvoorbeeld wegens ondeugdelijke kennisgeving van het ontwerpbesluit. Benadeling van de niet-belanghebbenden volgens de criteria die de Afdeling in r.o. 7.12 hanteert, zal dan sneller aannemelijk zijn: het is dan eerder aannemelijk dat het herstel van zo’n gebrek tot een besluit met een andere uitkomst kan leiden.
    

Tot slot

12. Over de antwoorden van het HvJ EU in Varkens in Nood kan men nog lang discussiëren. In mijn artikelnoot heb ik bijvoorbeeld de vraag opgeworpen waarom het HvJ EU artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie niet noemt. Als dat artikel ook geldt voor zaken waarin de toegang tot de rechter enkel moet worden gegarandeerd omdat het nationale milieurecht ruimere inspraakrechten toekent dan verplicht is op grond van het VvA, kan de vraag rijzen wanneer er nog sprake is van doeltreffende voorziening in rechte in de zin van die bepaling. Vanwege de geschetste feiten en omstandigheden van de afgedrukte uitspraak lijken de criteria die de Afdeling in r.o. 7.12 hanteert, aan het recht op effectieve rechtsbescherming hier op het eerste gezicht geen ontoelaatbare afbreuk te doen. Er zullen vast nog interessante casussen aan de rechter worden voorgelegd waarin meer twijfel over de juiste uitkomst denkbaar is.
    

    Bloesem in Zwolle 5 april 2023

Actualiteitenmiddagen omgevingsrecht

door admin | mrt 1, 2023 | Actualiteiten

Dit voorjaar organiseert SAM Advocaten weer de halfjaarlijkse actualiteitenmiddagen omgevingsrecht. Deelname is gratis, maar aanmelden is wel noodzakelijk. Deze middagen zijn bedoeld voor mensen die werkzaam zijn bij overheden. Susan Schaap (Susan Schaap advocatenkantoor) en Rob Wertheim (Wertheim advocatuur b.v.) verzorgen – onder voorbehoud van voldoende belangstelling – twee bijeenkomsten. U kunt zich hiervoor opgeven via de onderstaande linkjes:

• woensdagmiddag 12 april 2023 in Zwolle; aanmelden via info@wertheimadvocatuur.nl;
• dinsdagmiddag 25 april 2023 in Roermond; aanmelden via info@wertheimadvocatuur.nl.

Mocht u op een van deze dagen niet kunnen, meldt u zich dan gerust aan voor een van de volgende middagen:

• donderdagmiddag 13 april 2023 in Deventer: aanmelden via deze link naar de website;
• donderdagmiddag 16 maart 2023 in Baarn; aanmelden via de link naar de website;
• donderdagmiddag 23 maart 2023 in Arnhem; aanmelden via info@zypp.nl.

Veessen

Van inspraak als sociale techniek naar de sneller-en-beteraanpak. De Omgevingswet en de geschiedenis van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure

door admin | dec 24, 2022 | Actualiteiten

In de Jubileumuitgave “Veranderend Bouwrecht. 25 jaar VBR-A” (van de Vereniging voor Bouwrechtadvocaten) heeft Rob een hoofdstuk over de geschiedenis van de inspraak conform de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht) met een doorkijkje naar participatie en inspraak onder de komende Omgevingswet geschreven. Zie ook de link naar de universiteitspagina van Rob en naar het Instituut voor Bouwrecht.