In Trouw verschijnt op 26 januari 2021 een opinie van Rob Wertheim over de Omgevingswet; zie https://www.trouw.nl/opinie/na-de-toeslagenaffaire-komt-de-omgevingswet-en-burgers-zijn-de-dupe~b1d108ef opinie.
Rob geeft hieronder achtereenvolgens enkele bronvermeldingen, een reactie op punten uit de reacties op LinkedIn en een reactie op de blog van Arjan Nijenhuis op Aan de slag met de Omgevingswet.
Citaten
Citaten in opinie ontleend aan: https://www.tweedekamer.nl/sites/default/files/atoms/files/20201217_eindverslag_parlementaire_ondervragingscommissie_kinderopvangtoeslag.pdf en https://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/mark-rutte/documenten/mediateksten/2021/01/15/letterlijke-tekst-persconferentie-na-ministerraad-15-januari-2021.
Discussie LinkedIn
College van burgemeester en wethouders dat onoplettende gemeenteraad kan passeren: zie de artikelen 16.15a, sub b, en 4.17 Omgevingswet en art. 4.21 Omgevingsbesluit. (Deze bepalingen kunt u vinden via de verwijzingen op https://wertheimadvocatuur.nl/omgevingswet/.)
Straks nog meer geregeld op het niveau van de lagere wetgever (Algemene Maatregel van Bestuur, AMvB) (in plaats van niveau formele wetgever) dan nu: zie als willekeurig voorbeeld nu artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (wet in formele zin) en straks artikel 8.74b Besluit kwaliteit leefomgeving (AMvB) (gelezen in samenhang met de kaderbepaling van artikel 5.1 Omgevingswet).
“Gemeentelijk project van publiek belang” en dan moet de Raad van State binnen 6 maanden uitspraak doen: artikelen 5.55 en 16.87 Omgevingswet.
In één reactie werd gezegd dat er een wereld te winnen is met goede participatie. Ik ben een voorstander van goede participatie. De Omgevingswet voegt enkele bepalingen over participatie toe (artikel 16.55 Omgevingswet), maar stelt weinig inhoudelijke eisen. De formele inspraakprocedure is straks echter mogelijk minder vaak van toepassing dan nu: zie artikel 16.65 Omgevingswet. In mijn (peer reviewed) artikel in JB Plus, te vinden via https://wertheimadvocatuur.nl/actualiteiten/de-uniforme-openbare-voorbereidingsprocedure-artikel-rob-wertheim/, wijs ik ook op het belang van een rol van de volksvertegenwoordiging (maar dan in relatie tot de rol van de rechter). In de Omgevingswet is er m.i. een tendens van versterking van de rol van het bestuur ten opzichte van de volksvertegenwoordiging; zie hierboven mijn opmerkingen over wet in formele zin (betrokkenheid parlement) versus AMvB (minder betrokkenheid parlement, hoewel de Omgevingswet voor bepaalde gevallen verplichte “voorhang” kent), en over gemeenteraad versus college van burgemeester en wethouders.
In een van de reacties op mijn opinie werd verder nog opgemerkt:
“… de strekking van de wet is juist om de participatie actief aan de voorkant te organiseren in plaats van ‘af te wachten’ wie zich gaan melden. Je verwijst naar de relativiteitseis uit de Awb en ook hier merk ik op dat je het vigerende stelsel gebruikt in je discours om de omgevingswet onderuit te halen. ‘Kennisnemen van zienswijzen, gebruikmaken van het agenderingsrecht en het aanhoren van burgers die tijdens de vergadering inspreken, heeft voor de volksvertegenwoordiging en daarmee voor de burger meer zin vóór dan ná het nemen van het besluit.’ Het zijn jouw woorden en ik ben het er geheel mee eens. Als je dat als vertrekpunt neemt voor een wettelijk stelsel, kom je dan bij het vigerende uit waarbij burgers in sommige ontwikkelingen ‘tig’ keer kunnen opdraven om hun zienswijze te geven ….?”
Eens dat dat voorkomen moet worden. De commissie Elverding heeft hier in het verleden al eens over geadviseerd. Gek genoeg schaft echter de Omgevingswet de regel af dat een vergunningaanvraag in principe alle activiteiten binnen het project moet omvatten (huidig artikel 2.7 Wabo) en vergroot zij dus de kans op het “tig keer opdraven”. Onder de Omgevingswet mag de initiatiefnemer de activiteiten binnen één project weer opknippen, dat wil zeggen verdelen over verschillende omgevingsvergunningen. “Een aanvrager is er zelf verantwoordelijk voor dat hij voor alle activiteiten die hij verricht beschikt over de vereiste vergunningen. (…) De initiatiefnemer kan er (…) zelf voor kiezen om alle activiteiten tegelijk of afzonderlijk en gespreid in de tijd aan te vragen,” aldus de MvT Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 162 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33962-3.html). Binnenkort verschijnt een annotatie van mijn hand in Bouwrecht, waarin ik hierop kort zal ingaan, in relatie tot het huidige stelsel van “aanhakende” natuurtoestemmingen.
Zie verder nog de discussie op: https://www.linkedin.com/posts/rswertheim_na-de-toeslagenaffaire-komt-de-omgevingswet-activity-6759784832902975489-ciCd.
Blog Arjan Nijenhuis Aan de slag met de omgevingswet
MT-lid/relatiemanager Omgevingswet Arjan Nijenhuis heeft gereageerd op mijn artikel met een blog op https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/implementatie/ervaringen/blogs/blog-rechtsbescherming-omgevingswet/.
Hieronder wordt dat geciteerd, met telkens mijn reactie.
“Op de opiniepagina in Trouw van 26 januari jongstleden stond een artikel van Rob Wertheim, advocaat en docent aan de Rijksuniversiteit Groningen. Hij legt een verband tussen de toeslagenaffaire en de Omgevingswet en stelt dat burgers de dupe zijn.
Het artikel is van dik hout. De vier belangrijkste planken loop ik even langs.
1. Beperkt de Omgevingswet de rechtsbescherming van burgers?
Nee. De rechtsbescherming onder de Omgevingswet is gelijkwaardig aan de huidige rechtsbescherming. Dat uitgangspunt is tijdens de parlementaire behandeling telkenmale uitvoerig tegen het licht gehouden. Zowel in Tweede als Eerste Kamer waren er genoeg fracties die daar zeer scherp op waren. En terecht. Concreet: als tegen vergunningen nu twee beroepsinstanties openstaan, dan is dat onder de Omgevingswet ook zo. Als het projectbesluit slechts één instantie kent, dan geldt dat nu ook al voor de besluiten die opgaan in het projectbesluit, zoals het huidige tracébesluit. Als er tegen verordeningen nu geen beroep open staat, dan blijft dat zo, zoals bij de waterschapsverordening en de (provinciale) omgevingsverordening.
Hoezo beperking? Op dit punt wordt de rechtsbescherming van de burger zelfs uitgebreid.
Het omgevingsplan vervangt straks de huidige bestemmingsplannen (nu: één instantie) én de lokale verordeningen (géén beroep). Beroep tegen het omgevingsplan kan straks ook betrekking hebben op die delen van het omgevingsplan die tot dan toe deel uitmaakten van de gemeentelijke verordeningen. Hoezo beperking? Op dit punt wordt de rechtsbescherming van de burger zelfs uitgebreid.”
Reactie:
De opmerkingen over de rechtsbescherming tegen gemeentelijke verordeningen die opgaan in het omgevingsplan, zijn correct.
De crux zit hem in de figuur van het projectbesluit en gemeentelijke projecten van publiek belang. Het projectbesluit is geregeld in par. 5.2.1 Omgevingswet. Het klopt dat rechtsbescherming voor het huidige tracébesluit ook al rechtsbescherming in één instantie kent. Het projectbesluit zal ook rechtsbescherming in één instantie kennen; dat zal worden geregeld in de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak bij de Algemene wet bestuursrecht. (Ook bij de gemeentelijke projecten van publiek belang zal er rechtsbescherming in één instantie zijn.) Wat allemaal met een projectbesluit kan, is echter niet limitatief geregeld. Vgl. artikel 5.46 Omgevingswet (“in ieder geval”, maar meer projecten kunnen dus met een projectbesluit) en de MvT, Kamerstukken 2013/14, 33962, nr. 3, p. 174-175: “Het projectbesluit is een instrument voor het Rijk, provincies en waterschappen voor het toestaan van vaak complexe projecten in de fysieke leefomgeving met een publiek belang. Met dit instrument wordt een slagvaardige procedure geboden voor projecten waarbij een overheidsorgaan een verantwoordelijkheid heeft, zoals infrastructuur en waterveiligheid, maar ook voor private initiatieven waarbij privaat initiatief en het bereiken van publieke doelen in de fysieke leefomgeving samen vallen. Bij het eerste gaat het om activiteiten van de overheid mogelijk te maken en ruimte te geven aan projecten met een publiek belang. Voorbeelden zijn de aanleg of uitbreiding van een hoofdweg, of versterking van een primaire waterkering. Ook kan de overheid de besluitvorming stroomlijnen voor een initiatief van provinciaal of nationaal belang dat vanuit het gebied of een private initiatiefnemer wordt genomen en waarbij het bereiken van private doelen en overheidsdoelen in de fysieke leefomgeving samen gaan. Voorbeelden hiervan zijn de ontwikkeling van nieuwe natuur in samenwerking met een private initiatiefnemer en de ontwikkeling van energie-infrastructuur.”
“2. Kan de rechtsbescherming in twee instanties worden vervangen door één instantie?
Nee. De auteur suggereert met het woord ‘kan’ dat iemand (wie dan?) bevoegd zou zijn zelfstandig te bepalen dat zich in een concreet geval niet twee maar slechts één instantie over de zaak zou mogen buigen. Zoals hierboven al uiteengezet: daar is natuurlijk geen sprake van. Verreweg de meeste beroepen zullen zich richten op vergunningen. Daartegen staat ook onder de Omgevingswet een rechtsgang open in twee instanties.”
Reactie:
Dus juist wel zelfstandig bepalen. Wie dan? Welnu, het bevoegd gezag dat een projectbesluit nodig oordeelt (bijv. minister, GS, waterschapsbestuur; zie art. 5.44 lid 1 Omgevingswet). De keus voor een projectbesluit kan vrij snel gemaakt worden; zie het citaat bij het vorige punt. Idem dito de keus voor een gemeentelijk project van publiek belang in de zin van artikel 5.55 Omgevingswet. Vervolgens is er rechtsbescherming in één in plaats van twee instanties; zie ook de volgende Reactie. Het projectbesluit behoort tot de zogeheten kerninstrumenten van de Omgevingswet.
“3. Dwingt de Omgevingswet tot snellere afhandeling van beroep tegen snelwegen?
Nee. Snelwegen, die de auteur als voorbeeld noemt, vallen onder de Tracéwet. Aanleg en wijziging vinden plaats via een tracébesluit dat onder de huidige wetgeving beroep in één instantie kent: de Raad van State, die binnen zes maanden uitspraak moet doen. Daar verandert straks met het projectbesluit niets aan. De stelling van de auteur dat dergelijke beroepszaken voorrang krijgen boven gedingen over toeslagen is nogal curieus: het betreft zaken die in verschillende Kamers worden behandeld. Van verdringing kan dan ook geen sprake zijn.”
Reactie:
Toegegeven, een snelweg was geen handig voorbeeld. Ik had beter bijvoorbeeld een gemeentelijke rondweg kunnen noemen die tot gemeentelijk project van publiek belang in de zin van artikel 5.55 Omgevingswet wordt verklaard. Daarover en over elk projectbesluit moet de Raad van State vervolgens sneller (binnen zes maanden) oordelen; (artikel 5.55 Omgevingswet jo.) artikel 16.87 Omgevingswet. Wat is er curieus aan de stelling dat die beroepszaken voorrang krijgen boven beroepen over toeslagen? Dat er verschillende Kamers bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zijn, laat toch onverlet dat in sommige zaken binnen zes maanden en in andere zaken niet binnen zes maanden geoordeeld moet worden?
“4. Versobert de Omgevingswet de formele inspraak ten opzichte van de huidige wetgeving?
Nee. Onder de Omgevingswet blijft het Awb-systeem van de uitgebreide procedure voor grotere projecten en de reguliere procedure voor kleinere projecten, van kracht. In het eerste geval betekent dat inspraak voor iedereen, in het tweede geval inspraak voor belanghebbenden. Er verandert op dit punt niets, laat staan dat er sprake zou zijn van versobering.
Daarnaast is de participatie een belangrijk onderdeel van de Omgevingswet. Dat kan de auteur als ‘obligaat’ terzijdeschuiven, maar de intentie van de wet is juist versterking van de betrokkenheid van bewoners en anderen. De motivering van het besluit van het bevoegd gezag wordt mede bepaald door de uitkomsten van het participatieproces. De rechter toetst vervolgens of het bestreden besluit wordt ‘gedragen’ door die motivering. Daar is niks obligaats aan.”
Reactie:
De toepasselijkheid van afdeling 3.4 Awb (de uniforme openbare voorbereidingsprocudure, UOV) wordt momenteel bijvoorbeeld voor de omgevingsvergunning op het niveau van de wet in formele zin geregeld, in artikel 3.10 Wabo. Straks via artikel 16.65 Omgevingswet, dat verdere regeling grotendeels aan het niveau van een AMvB overlaat (dus makkelijker te wijzigen!). In de betreffende AMvB, het Omgevingsbesluit, wordt in artikel 10.24 (m.n. lid 1 onderdelen b, c, d) voor milieubelastende activiteiten al minder vaak de UOV voorgeschreven dan nu in artikel 3.10 Wabo voor omgevingsvergunningen “milieu”. De teneur is: alleen nog UOV als het internationale/EU-recht daartoe dwingt, anders de reguliere voorbereidingsprocedure. Zie https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2018-290.html, en zoek (in de toelichting) met CTRL-F op “artikel 10.24”. “Er verandert op dit punt niets” is dus niet juist.
En wat te denken van de nieuwe figuur dat voor het overige de aanvrager kan verzoeken om of instemmen met toepassing van de UOV? Zie artikel 16.65, lid 1, onder b, Omgevingswet.
Wat betreft de participatie (dus los van de formele procedure, de UOV): zie artikel 16.55 Omgevingswet. Op zich een goede bepaling, maar uit artikel 7.4 Omgevingsregeling blijkt dat er bij voorbeeld de omgevingsvergunning vaak niets verplicht is: “1. Bij de aanvraag wordt aangegeven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken. 2. Als burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken, verstrekt de aanvrager bij de aanvraag gegevens over hoe zij zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn.” (onderstreping en vet van mij, RSW) Het bij amendement Van Eijs ingevoegde lid 7 van artikel 16.55 Omgevingswet kan, toegegeven, wel tot meer verplichtingen leiden. Als ik het goed zie, kan de gemeenteraad op basis van die bepaling alleen gevallen aanwijzen waarin participatie vereist is, maar geen regels stellen over de inhoud van die participatie.
“De vraag wat er bij al deze onjuistheden overblijft van het artikel in Trouw, laat ik graag aan de lezer.”
Reactie:
Inderdaad, de lezer oordele zelf. Ik geef toe, in opinie van ca. 600 woorden in een krant is juridische nuance lastig. Hierboven heb ik verschillende zaken besproken. Arjan Nijenhuis is in de genoemde blog bovendien niet ingegaan op mijn stelling dat veel van het formele-wetsniveau naar het niveau van de AMvB wordt verplaatst (en dat het parlement dus macht uit handen heeft gegeven) (zie boven), dat het college van B&W de gemeenteraad kan passeren (zie ook boven) of dat de wet de gemeenten enorm veel geld kost (zie bijvoorbeeld Trouw 11 januari 2021). En waar de Omgevingswet verbetering brengt (bijvoorbeeld in de stroomlijning van definities en begrippen), is het de vraag of de kosten tegen de baten opwegen. Stelselwijziging wordt op stelselwijziging gestapeld (nieuwe Wro 2008, Wabo 2010 en alles wat er verder voortdurend gewijzigd wordt, en nu weer de Omgevingswet). “Dit land wordt al dertig jaar continu gereorganiseerd,” aldus in ander verband Arno Visser, president van de Algemene Rekenkamer, in Trouw 23 januari 2021. En ja, veel bezwaren tegen de Omgevingswet kunnen ook al worden geuit tegen de huidige wetgeving. Er is bijvoorbeeld met de Crisis- en herstelwet al een ingewikkeld tweesporenbestuurs(proces)recht ontstaan, voor projecten die wel en projecten die daar niet onder vallen. Ook nu al kan de rechtsbescherming van de burger met allerlei versnellingsinstrumenten worden beperkt. Rechtsbescherming betreft echter ook de materiële normstelling, die, als er meer naar het niveau van de lagere wetgeving wordt, verplaatst, gemakkelijker ten nadele van de burger kan worden gewijzigd.
Rob Wertheim 26-31 januari 2021
P.S. Na mijn opinie heeft de Tweede Kamer besloten:
“50. Agendapunt: Antwoorden op vragen commissie over het Ontwerpbesluit tot vaststelling van de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet
Zaak: Brief regering – minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren – 14 januari 2021
Antwoorden op vragen commissie over het Ontwerpbesluit tot vaststelling van de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet – 33118-174
Besluit: Niet controversieel verklaren.
Noot: Er is reeds een VSO aangevraagd met Kelly Regterschot als eerste spreker”
Zie deze link. De Eerste Kamer moet zich ten tijde van het schrijven van bovenstaande reactie nog over de inwerkingtreding uitlaten. Met wie zegt dat de praktijk snel duidelijkheid moet krijgen, ben ik het eens. De politiek laat ons al te lang in onzekerheid over de (telkens uitgestelde) inwerkingtreding van de Omgevingswet. De Omgevingswet is democratisch en met ruime meerderheden aangenomen en dat ik de democratie een warm hart toedraag, moge uit het bovenstaande blijken. Dat laat mijn zorgen en mijn recht om te pleiten voor het weer even democratisch intrekken van de Omgevingswet echter onverlet.
Hoogwatergeul Veessen-Wapenveld, foto Rob Wertheim 16 september 2020
