Kern

Met de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (Stb. 2002, 54) zijn de voormalige afd. 3.4 en 3.5 van de Awb per 1 juli 2005 (Stb. 2005, 320) samengevoegd tot één uniforme openbare voorbereidingsprocedure (uov), die thans in afd. 3.4 Awb is geregeld. Deze afdeling regelt hoe besluiten in de zin van de Awb (en soms andere handelingen van bestuursorganen) voorbereid moeten worden. Afd. 3.4 geeft vooral voorschriften van procedurele aard. De Awb regelt niet wanneer de uov gevolgd moet worden. Uit art. 3:10 Awb blijkt dat dit wordt overgelaten aan bijzondere wettelijke voorschriften of aan een daartoe strekkend besluit van het bestuursorgaan. Wel regelt art. 3:10 Awb enkele gevallen waarin de uov in beginsel niet wordt toegepast, namelijk bij de voorbereiding van een besluit inhoudende de afwijzing van een aanvraag tot intrekking of wijziging van een besluit. Een besluit tot toepassing van de uov pleegt door de rechter te worden gerespecteerd. Zie ABRvS 29 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI2688; ABRvS 26 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM5582, en ABRvS 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7531. Soms wordt uit een wettelijk stelsel afgeleid dat de uov niet bij besluit van het bestuursorgaan of bij lager wettelijk voorschrift van toepassing mag worden verklaard. Zie hierna bij aant. 4 Uov en niet tijdig beslissen. Op grond van art. 6, lid 1, Verdrag van Aarhus en het beginsel van Unietrouw van art. 4 lid 3 Verdrag betreffende de Europese Unie wordt van het bestuursorgaan in sommige gevallen verwacht dat het met toepassing van art. 3:10 lid 1 Awb afd. 3.4 Awb van toepassing verklaart op de voorbereiding van een besluit (ABRvS 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507).

De uov kan worden gezien als uitwerking van het zorgvuldigheidsbeginsel van art. 3:2 Awb. Zij kan ook het karakter hebben van preventieve rechtsbescherming waar zij mogelijk maakt dat individuele belangen onder de aandacht van het bestuursorgaan worden gebracht, en het voorportaal voor het beroep op de rechter vormt. Voorts biedt zij de mogelijkheid van inspraak als ‘een georganiseerd proces waarin burgers en organisaties door een bestuurssysteem waarvan zij zelf in directe zin geen deel uitmaken in de gelegenheid worden gesteld hun opvattingen over het te voeren overheidsbeleid in het kader van het beleidsproces aan de orde te stellen’ (M. Oosting, ‘Inspraak en overheidsbeleid’, in: A. Hoogerwerf (red.), Overheidsbeleid, Alphen aan den Rijn: Samsom 1978, p. 196-216, met name p. 200), vooral als deelneming aan de uov op de voet van art. 3:15 lid 2 Awb is opengesteld voor eenieder. Zie voor de functies van de uov Wertheim 2019 in onderdeel Literatuurverwijzing.

Meedoen aan de uov is in beginsel gelet op art. 6:13 Awb een voorwaarde voor beroepsrecht tegen het met de uov voorbereide besluit. Die voorwaarde geldt echter in ieder geval niet voor niet-gouvernementele organisaties die deel uitmaken van het in art. 2, punt 5, Verdrag van Aarhus, bedoelde ‘betrokken publiek’ als het gaat om beroepen die vallen onder art. 9 lid 2 van dat verdrag (HvJ EU 14 januari 2021, C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7), en althans volgens ABRvS 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, r.o. 4.4, evenmin voor het ‘betrokken publiek’ in algemene zin. ‘Betrokken publiek’ zal zich grosso modo naar Nederlands recht vertalen naar ‘belanghebbenden’. Volgens de genoemde uitspraak ABRvS 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, behoeft art. 6:13 Awb aanpassing. Zolang zo’n wetswijziging er niet is, mag art. 6:13 Awb mag aan belanghebbenden bij ‘Aarhus-besluiten’ niet worden tegengeworpen, omdat art. 9, tweede lid, van het verdrag zich daartegen verzet. Welke besluiten ‘Aarhus-besluiten’ zijn en dus in een concreet geval onder de werkingssfeer van artikel 6 van het verdrag vallen, is niet in algemene zin aan te geven. In afwachting van een oplossing door de wetgever kiest de Afdeling daarom voor een uit oogpunt van rechtsbescherming ruimhartige uitleg van het verdrag, vooral ook om te verzekeren dat het uit het verdrag voorvloeiende recht op toegang tot de rechter niet een te beperkte invulling krijgt. Daarom zal in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, art. 6:13 Awb niet worden tegengeworpen aan belanghebbenden. Daarbij beschouwt de Afdeling als omgevingsrechtelijke zaken de zaken over besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening, aldus ABRvS 14 april 2021.

In HvJ EU 14 januari 2021, C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7, wordt voorts ingegaan op de verruiming van inspraak tot eenieder. Volgens art. 3 lid 5 Verdrag van Aarhus laten de bepalingen ervan het recht van een partij onverlet om maatregelen te handhaven of in te stellen die voorzien in een ruimere toegang tot informatie, uitgebreidere inspraak in besluitvorming en ruimere toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden dan vereist door dit verdrag. Verruiming van de inspraak tot ‘eenieder’ op grond van art. 3:15 lid 2 Awb is dus ook onder het Verdrag van Aarhus toegestaan. Artikel 9 lid 3 van dat verdrag verzet zich er vervolgens niet tegen dat de ontvankelijkheid van een daarin bedoeld beroep in rechte afhankelijk wordt gesteld van de deelname van de verzoeker aan de voorbereidingsprocedure voor het bestreden besluit, tenzij hem, gelet op de omstandigheden van de zaak, redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij hier niet aan heeft deelgenomen. Het bepaalde in art. 6:13 Awb is in zoverre dus niet strijdig met het Verdrag van Aarhus. Daarentegen verzet artikel 9 lid 3 van dat verdrag zich er volgens het genoemde arrest wel tegen dat de leden van het in artikel 2, punt 4, van dit verdrag bedoelde ‘publiek’ geen toegang tot de rechter kunnen hebben om zich te beroepen op ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces die alleen door het nationale milieurecht van een lidstaat worden verleend. In ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, is geoordeeld dat ook op dit punt een wetswijziging nodig is, namelijk een wijziging van art. 8:1 Awb. Zolang zo’n wijziging van de wet er niet is, ligt het op de weg van de bestuursrechter die de bevoegde rechter is om over deze besluiten te oordelen te voorzien in een oplossing. Aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van art. 1:2 lid 1 Awb, maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, zal in beroep niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Ook de niet-belanghebbende die verschoonbaar geen of te laat zienswijze heeft ingebracht tegen het ontwerpbesluit zal niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. De beroepsgronden die naar voren gebracht kunnen worden bij de rechter, hoeven zich niet te beperken tot procedurele aspecten van de inspraakprocedure. Daarbij is voor de Afdeling ook van belang dat een onderscheid tussen beroepsgronden over inspraakrechten en in het verlengde daarvan liggende materiële gronden niet altijd eenvoudig is te maken, zodat deze uitleg mede de rechtspraktijk dient. Echter, volgens de Afdeling is te voorzien dat de beroepsgronden van degene die aldus als niet-belanghebbende toegang tot de bestuursrechter verkrijgt, vaak vanwege het in art. 8:69a Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het bestreden besluit zullen kunnen leiden.

Zie voor de Aarhus-problematiek ook het commentaar op de art. 3:15 en 6:13 Awb.

Het van toepassing verklaren van de uov ligt vooral in de rede als ‘het gaat om besluiten waarbij grote aantallen belanghebbenden of geïnteresseerden ofwel aan het bestuur onbekende belanghebbenden betrokken kunnen zijn’ (zie Kamerstukken II 1999/2000, 27023, nr. 5, p. 6); men denke aan de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’ (art. 2.1 lid 1 onder e Wabo). Vgl. over de oude afd. 3.4 Awb Kamerstukken II 1988/89, 21221, nr. 3, p. 75. Dat is niet het geval als het slechts gaat om ‘besluiten in tweepartijenverhoudingen, waarin (…) niets openbaars speelt (bijvoorbeeld fiscale beschikkingen of de verstrekking van uitkeringen).’ Zie Kamerstukken II 1999/2000, 27023, nr. 5, p. 6.