Op 25 september 2019 wordt het advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek (“Commissie Remkes”), “Niet alles kan”, gepresenteerd. Het is hier op te halen.
Wertheim advocatuur B.V. geeft hieronder enkele hoofdlijnen weer, soms met commentaar.
Directe aanleiding voor het advies vormen de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) van 29 mei 2019 (voor de uitspraak over het PAS algemeen klik hier en voor de uitspraak over het beweiden en bemesten klik hier). Het PAS, dat bedoeld was om enerzijds een gunstige staat van instandhouding van Natura-2000-gebieden te bereiken en anderzijds economische ontwikkelingen met stikstofuitstoot mogelijk te maken, is onverbindend geoordeeld. Sindsdien liggen veel vergunningprocedures stil.
Het Adviescollege Stikstofproblematiek heeft vrij snel daarna de opdracht gekregen de minister van LNV te adviseren a) over het verlenen van toestemming voor ontwikkelingen met stikstofuitstoot , b) over een kader voor een evenwichtige afweging van de verschillende sectoren en maatschappelijke belangen en c) over een nieuwe aanpak van de stikstofproblematiek. “Niet alles kan” gaat over de eerste twee elementen. Over onderdeel c, het advies over de langere termijn, moet het Adviescollege formeel uiterlijk in juni 2020 adviseren.
Context
Het Adviescollege schetst in zijn rapport eerst de context. Het geeft een uiteenzetting van de omvang van de stikstofproblematiek en schuwt daarbij stevige bewoordingen niet. “Nederland staat in Europa onderaan de lijst als het gaat om de staat van instandhouding van habitattypen in EU27, 2007-2012.” Anderzijds wil het Adviescollege niet alleen negatief zijn, bijvoorbeeld waar het opmerkt dat “[e]een belangrijk deel van onze landbouw is efficiënt en innovatief, en behoort tot de top van de wereld” of waar het stelt dat het benadrukken van tegenstellingen tussen natuurbelang, economische belangen en andere belangen niet productief is. Misschien ziet men hier al dat het Adviescollege ondanks de strakke kaders van de natuurwetgeving (o.a. Habitatrichtlijn, Wet natuurbescherming) probeert bepaalde maatschappelijke en economische sectoren en politieke partijen niet meteen tegen zich in het harnas te jagen. Men ziet wellicht ook meteen de invloed van de leden van het Adviescollege die een provinciale achtergrond hebben, oud-CdK Noord-Holland Remkes en oud-gedeputeerde Overijssel Maij, daar waar opgemerkt wordt dat “[p]rovincies een belangrijke rol [spelen] bij verduurzaming van de landbouw, de vitaliteit van het platteland, de realisatie van het Natuurpact, de uitvoering en handhaving van de Wet Natuurbescherming en de uitwerking van het Klimaatakkoord in regionale energiestrategieën.” Die belangrijke rol is natuurlijk ook gewoon het gevolg van het feit dat het provinciebestuur volgens de Wet natuurbescherming in veel gevallen het bevoegde gezag is.
Aanbevelingen korte termijn
Na een lange aanloop komt het Adviescollege vanaf bladzijde 23 met het hoofdstuk “Aanbevelingen korte termijn”, welke titel concrete maatregelen lijkt te beloven. In dit hoofdstuk vindt men echter de nodige passages over de vraag waarom zaken niet werken en over zaken die nog niet duidelijk zijn. Voor de veehouderij wordt bijvoorbeeld opgemerkt dat in het huidige regime de daadwerkelijke toepassing van innovatieve ontwikkelingen vele jaren duurt door de versnippering van commerciële technische doorontwikkeling en het vertraagde marktaanbod van innovaties als beste beschikbare techniek door moeizame certificering. In de paragraaf “Maatregelen in de industrie” werpt het Adviescollege verder bijvoorbeeld de vraag op of kleinere, specifieke biomassacentrales aan dezelfde emissie-eisen worden onderworpen als grote centrales.
Vervolgens blijken niet alle aanbevelingen even concreet. Zo beveelt het Adviescollege voor de veehouderij een door het Rijk gefinancierde selectieve, gebiedsspecifieke en doelgerichte reductie van de ammoniakemissies aan doorgerichte verwerving of sanering van agrarische bedrijven met relatief hoge emissies of verouderde stalsystemen in en nabij Natura-2000-gebieden. Voor de blijvende veehouderijbedrijven moet versneld worden ingezet op toepassing van de “best environmental means”, die in Rijkswetgeving verankerd moet worden. Veel meer details leest men in het rapport echter niet.
Hetzelfde geldt voor het advies van het adviescollege om provincies de opdracht gegeven om te verkennen in hoeverre verschillende industriële sectoren een negatieve bijdrage leveren aan de stikstofdepositie van stikstofgevoelige Natura-2000-gebieden, welke maatregelen nodig zijn en welk activerend beleid kan worden gevoerd vanuit het Rijk en de provincies voor het stimuleren van de toepassing van nieuwe technieken en voor innovaties in de industriële sector.
In de bouwsector is winst te behalen door modulair, energieneutraal, circulair en natuur inclusief bouwen en beter gebruik van innovatieve technieken en materialen. Het Adviescollege adviseert aanbestedingsvoorwaarden en vergunningsvoorwaarden hierop aan te passen.
Het meest concreet lijkt het advies onder het kopje Maatregelen op het gebied van mobiliteit om een snelheidsverlaging door te voeren op Rijks- en provinciale wegen.
Emissiereductie staat bij de maatregelen voorop.
Natuurherstel
Het Adviescollege adviseert een intensivering en versnelling van het natuurherstel en het waar nodig beschikbaar stellen van de daarvoor benodigde financiële middelen, door het Rijk en de provincies. Op korte termijn moeten zo mogelijk aanvullende maatregelen worden geprogrammeerd en dient een versneld realisatie-pad te worden uitgezet. Alle partijen dienen prioriteit te geven aan de herstelprogramma’s in stikstofgevoelige Natura-2000-gebieden. Hierbij dient nader te worden bezien wat mogelijkheden zijn om de besluitvorming rond deze herstelprojecten te versnellen, door snellere besluitvorming over bestemmingsplannen. Door verschillende partijen is tevens gesuggereerd om te bezien in hoeverre rond de begrensde Natura-2000-gebieden door herinrichting van het landelijk gebied (door inbreng van gronden van Staatsbosbeheer, of inbreng van rijksgronden) robuustere condities voor (hydrologisch) herstel van de stikstofgevoelige natuur kan ontstaan. Door extensivering van het landgebruik rond de natuur (het creëren van bufferzones met natuurinclusieve landbouw), zonder dit onder het regime van de natuurbeschermingswet te brengen, kan de vitaliteit van de te beschermen natuur vergroot worden en kan tevens ruimte worden geboden aan de transitie naar circulaire landbouw. Agrarische ondernemers moeten hiervoor beloond worden. Een transitie naar natuurinclusieve landbouw kan binnen een korte termijn worden gerealiseerd met behulp van een fonds om deze transitie te faciliteren.
Benutten vrijgekomen ruimte
Afroming van de gerealiseerde reductie moet plaatsvinden in het licht van de behoud- en herstelopgave voor Natuur-2000-gebieden. Dit wil zeggen dat slechts een deel van de gerealiseerde reductie beschikbaar is voor de aanpak van knelpunten, aldus het Adviescollege. Wij vragen ons af wat hier precies bedoeld wordt. Als het gaat om zogeheten saldering (intrekking van de vergunning van een saldo gevend bedrijf ten behoeve van een saldo ontvangend bedrijf), dan is dat onder de voorwaarden van ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 39.7, en eerdere rechtspraak weer mogelijk. Als wordt gesuggereerd dat ook meer algemene reductiemaatregelen in overbelaste situaties voor nieuwe projecten kunnen worden ingezet, lijkt dat juridisch onhoudbaar.
Terzijde: advocaat-generaal Kokott, die het Hof van Justitie EU adviseerde over de vragen van de Raad van State over het PAS, schreef eerder nog: “Het voorbeeld van de stikstofdepositie illustreert dit: het volstaat niet de stikstofdepositie met een bepaalde hoeveelheid, bijvoorbeeld 1 kg N/ha/jr, te verminderen om extra depositie in dezelfde omvang te mogen toestaan, indien de beschermde habitat als geheel nog steeds te zwaar met stikstof wordt belast. Extra depositie kan alleen worden toegestaan wanneer de totale belasting, met inbegrip van de nieuwe depositie, zo gering is dat zij de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet aantast” (punt 80 van de desbetreffende Conclusie). Het Hof van Justitie was vervolgens iets voorzichtiger: “In omstandigheden als die van het hoofdgeding zijn de mogelijkheden om een vergunning te verlenen voor activiteiten die in een later stadium een nadelige invloed kunnen hebben op de ecologische situatie van de betrokken gebieden, noodzakelijkerwijs gering wanneer de staat van instandhouding van een natuurlijke habitat ongunstig is.” (punt 103 van het desbetreffende arrest). Vergelijk ook ABRvS 29 mei 2019, r.o. 14.5. Dit doet de vraag rijzen of salderen niet toch vaker voor onmogelijk moet worden gehouden.
Verder is afroming van vergunde, maar niet benutte ruimte volgens het Adviescollege denkbaar en wenselijk. Dergelijke latente ruimte komt in principe niet in aanmerking voor legalisering. Voor het overige is intrekking van bestaande vergunningen alleen de orde als dat in een concreet geval de enige passende maatregel is of als zo’n maatregel onderdeel vormt van generiek beleid.
Het Adviescollege adviseert “ook” voor bemesten de huidige gedoogstatus te handhaven (net als voor beweiden dus?), in afwachting van het tussentijdse advies dat het Adviescollege eind 2019 over beweiden en bemesten zal uitbrengen.
Juridische aspecten
Onder dit kopje stelt het Adviescollege onder meer dat het niet wenselijk is dat kleine bijdragen aan de depositie die onder het PAS waren vrijgesteld van een vergunning (dit betreft niet beweiden en bemesten) en tijdelijke emissies alsnog worden onderworpen aan langdurige vergunningprocedures. Het Adviescollege beveelt Rijk en provincies aan beleid te formuleren langs de volgende lijnen.
Aanvraag
- bij gebreke van een vrijstellingsregeling zal met het oog op legalisering een vergunningaanvraag moeten worden ingediend;
- aanvragers moeten – na bekendmaking van het beleid – een redelijke termijn krijgen voor indiening van de aanvraag;
- aanvrager zal een nieuwe AERIUS-berekening moeten overleggen;
- aanvragers zijn gehouden om informatie te verstrekken over welke inspanningen zij verrichten om emissies zoveel mogelijk te beperken (toepassen van beste beschikbare technieken);
- aanvrager dient inzicht te geven in de gerealiseerde activiteiten per 29 mei 2019. Latente ruimte komt niet in aanmerking voor legalisering (behoudens maatwerk).
Faciliteren individuele beoordeling
- er dient te worden gezocht naar een systematiek waarin de benodigde vergunningruimte wordt geïnventariseerd door de provincies;
- deze vraag wordt per activiteit inzichtelijk gemaakt en de totale vraag wordt gerelateerd aan de ruimte die na afroming beschikbaar is. Het gaat daarbij om een collectieve passende beoordeling waarin individuele activiteiten inzichtelijk worden gemaakt. Voor de activiteiten waarvoor ruimte beschikbaar is, is naar de mening van het Adviescollege nader individueel onderzoek niet zinvol;
- gezocht moet worden naar een mogelijkheid om in lijn met het voorgaande een eenvoudige afdoening te bewerkstelligen, die leidt tot een vergunning;
- bij het ontbreken van voldoende ruimte kan aanvrager ervoor kiezen de stappen van salderen of de ADC-toets te doorlopen.
Hoe de bedoelde “eenvoudige afdoening” moet worden gerealiseerd, is de vraag. De rechtspraak stelt immers strenge eisen aan passende beoordelingen en een ADC-toets komt reeds in beeld als uit de passende beoordeling niet de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aangetast zullen worden.
Kortom, veel zal nog moeten worden uitgewerkt en duidelijk moeten worden. Laten wij hopen dat Nederland in Europa niet langer onderaan blijft bungelen waar het gaat om de staat van instandhouding van habitattypen.
