door admin | nov 3, 2019 | Actualiteiten
Annotatie in Bouwrecht 2019/81 (afl. 11)
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 24 juli 2019, nr. 201504613/4/R3, ECLI:NL:RVS:2019:2560
(Mrs. B.J. van Ettekoven, E. Helder, J.W. van de Gronden)
m.nt. R.S. Wertheim[1]
(Art. 2.8 Wet natuurbescherming)
Bestemmingsplan. ADC-toets. Dwingende redenen van groot openbaar belang. Beperkte aantasting Natura-2000-gebied.
De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de nieuwe infrastructuur nodig is in het belang van de economie in de Brainportregio Eindhoven en voor behoud en uitbreiding van de werkgelegenheid in deze regio. De Brainportregio Eindhoven is van betekenis voor de nationale economie. Reeds hierom is de Afdeling van oordeel dat de raad de verbetering van de bereikbaarheid van Veldhoven-Zuid en bedrijventerrein De Run terecht heeft beschouwd als een dwingende reden van groot openbaar belang die de nieuwe infrastructuur rond de Kempenbaan-West noodzakelijk maakt. Uit de ADC-toets blijkt dat de aantasting van het Natura 2000-gebied, omgerekend in areaalverlies, beperkt is. De raad heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de belangen die met het plan worden gediend zwaarder wegen dan de aantasting van het Natura 2000-gebied door extra stikstofdepositie. Het enkele feit dat voor een Natura 2000-gebied een uitbreidings- en/of verbeterdoelstelling geldt, betekent niet dat binnen dat Natura 2000-gebied geen habitats kunnen worden aangelegd als compenserende maatregel. Niet is vereist dat de gebieden die als compensatie worden aangelegd zich in een gunstige staat van instandhouding moeten bevinden voordat het wegtracé in gebruik wordt genomen. De raad stelt zich op het standpunt dat de maatregelen uit het compensatieplan een redelijke succesgarantie moeten hebben. Appellanten hebben hun stelling dat de compensatiemaatregelen niet effectief genoeg zijn niet met concrete gegevens onderbouwd. Dit geldt ook voor de stelling dat de huidige overschrijding van de kritische depositiewaarden tot gevolg heeft dat de compensatie niet zal kunnen slagen. Ook de enkele verwijzing naar de geringe oppervlakte van de compensatielocaties is niet voldoende om aan de effectiviteit van de compensatie te twijfelen. Verder heeft de raad ervoor gekozen om de compensatielocaties met een kleinere oppervlakte zo veel mogelijk te laten grenzen aan de kwalificerende habitattypen die al aanwezig zijn. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de effectiviteit van de compenserende maatregelen die in het compensatieplan zijn opgenomen.
Noot
- Ons land is al enkele maanden in de ban van de bekende uitspraken over het Programma Aanpak Stikstof (PAS), ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, en ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604. Het PAS kwam er kort gezegd op neer dat voor projecten en andere handelingen (in de zin van artikel 2.7, lid 2, Wet natuurbescherming, Wnb) die stikstofdepositie zouden veroorzaken op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura-2000-gebieden, in bepaalde gevallen niet langer de vergunningplicht van artikel 19d, lid 1, Natuurbeschermingswet 1998 (oud), resp. het nieuwe artikel 2.7, lid 2, Wnb gold. Wel moest soms een melding worden gedaan. Voor projecten en handelingen waarvoor de vergunningplicht bleef gelden, kon onder omstandigheden onder verwijzing naar het PAS vergunning worden verleend. Zie voor een beschrijving van het systeem o.a. r.o. 3.9 van eerstbedoelde uitspraak. In die uitspraak is het PAS kort gezegd wegens strijd met het EU-recht (de Habitatrichtlijn) onverbindend geoordeeld. Dit heeft tot gevolg dat thans moet worden teruggevallen op het (ook voor het PAS reeds geldende) systeem dat een plan alleen vastgesteld en een vergunning alleen verleend kan worden als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (artikel 2.8, lid 3, Wnb). In afwijking van die regel kan het plan toch vastgesteld, of de vergunning toch verleend worden als a) er geen Alternatieve oplossingen zijn, b) het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, is nodig om Dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en c) de nodige Compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft (artikel 2.8, lid 4, Wnb). Het gaat hier dus om de bekende ADC-toets.
- De vergunningtrajecten voor veel projecten liggen momenteel stil in afwachting van nieuw beleid en nieuwe regelgeving. Misschien is die stillegging niet altijd terecht. Soms kan immers uit de passende beoordeling de zekerheid worden verkregen dat het plan of het project de natuurlijke kenmerken van de relevante Natura-2000-gebieden niet zal aantasten. In zo’n geval kan er als gezegd vergunning worden verleend. Daarbij kunnen soms ook mitigerende maatregelen (in de terminologie van HvJ EU 7 november 2018, C-293/17 en C-294/17, AB 2018/426, m.nt. Backes: beschermingsmaatregelen) een oplossing bieden. Denk aan het weer mogelijk geachte (extern) salderen. In andere gevallen zal de ADC-toets doorlopen moeten worden (artikel 2.8, lid 4 Wnb). Voor de agrarische sector lijkt dat in het voorkomende geval geen oplossing: een individueel boerenbedrijf met uitbreidingsplannen zal zich, zo lijkt het, niet kunnen beroepen op dwingende redenen van groot openbaar belang.
- In bestuurlijk Nederland is het gevoel ontstaan dat ons land door de PAS-uitspraken op slot is gezet. Er is daarom een Adviescollege Stikstofproblematiek (Stcrt. 2019, 40120 en 40121) in het leven geroepen. Dit heeft onder meer tot taak gekregen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit te adviseren over a) de wijze waarop en de voorwaarden waaronder op korte termijn toestemming kan worden verleend voor ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden en legalisering kan plaatsvinden van ontwikkelingen die zijn gerealiseerd op basis van de vrijstellingen die waren verbonden aan het programma aanpak stikstof 2015–2021 en b) een kader, ter verzekering van een evenwichtige afweging van de belangen van verschillende sectoren en maatschappelijke belangen, dat kan worden gehanteerd voor toestemmingverlening en legalisering op grond van de geldende wetgeving en voor de prioritering bij die toestemmingverlening en legalisering (artikel 2, lid 2, onder a en b, Regeling instelling Adviescollege stikstofproblematiek). Het Adviescollege heeft op 25 september 2019 zijn advies “Niet alles kan” uitgebracht; zie de bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 32670, nr. 166, op https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-901348. Daarin worden verschillende aanbevelingen gedaan. Grotendeels moeten zij nog nader worden uitgewerkt; het meest concreet lijkt nog de aanbeveling om op rijks- en provinciale wegen de maximumsnelheid te verlagen. Het Adviescollege heeft in zijn advies verder onder meer gewaarschuwd voor te hooggespannen verwachtingen van de ADC-toets.
- Dat de koudwatervrees voor de toepassing van de ADC-toets niet altijd terecht is, bleek vorig jaar al uit ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454, M&R 2018/124, m.nt. Kaajan (Tracébesluit Blankenburgverbinding). De voorbeelden van succesvol doorlopen ADC-toetsen zijn weliswaar schaars, maar ook de hierboven afgedrukte uitspraak Kempenbaan-West vormt een voorbeeld. Aan vier aspecten zal ik aandacht besteden: 1) de mate van aantasting van het Natura-2000-gebied in relatie tot de dwingende redenen; 2) de termijn waarbinnen compensatiegebieden zich een gunstige staat van instandhouding moeten bevinden; 3) de waarschijnlijkheid van een succesvolle afloop van compensatiemaatregelen; en 4) de handhaving.
- Kempenbaan-West laat zien dat ook het oplossen van regionale knelpunten kan leiden tot het aannemen van dwingende redenen van groot openbaar belang. Interessant is dat de gemeenteraad in de ADC-toets een afweging had gemaakt tussen de dwingende redenen van groot openbaar belang en de aantasting van het Natura 2000-gebied. Het plan veroorzaakte volgens die toets een geringe toename van de stikstofdepositie en een “zeer gering” verlies aan oppervlakte voor de vier relevante habitattypen. Die afweging wordt door de Afdeling in r.o. 10.5, na het toetsen van de aangevoerde redenen van groot openbaar belang, in dit geval akkoord bevonden en leidt tot de conclusie dat het plan niet in strijd is met artikel 2.8, lid 4, onder b, Wnb. Blijkens de daar gebruikte bewoordingen (“De raad heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat …”) toetst de Afdeling de bedoelde afweging marginaal, net als in Tracébesluit Blankenburgverbinding, r.o. 28.4. In artikel 2.8, lid 4, onder b, Wnb leest men overigens niet letterlijk terug dat de mate van aantasting in de afweging moet worden betrokken. Die verplichting volgt echter uit HvJ EU 20 september 2007, C-304/05, ECLI:EU:C:2007:532 (Italië), r.o. 83:
“Bovendien kan artikel 6, lid 4, van richtlijn 92/43 slechts toepassing vinden nadat de gevolgen van een plan of project zijn beoordeeld overeenkomstig artikel 6, lid 3, van die richtlijn. De kennis van die aantasting van de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken gebied is voor de toepassing van artikel 6, lid 4, noodzakelijk, aangezien anders geen voorwaarde voor de toepassing van deze uitzonderingsregel kan worden getoetst. Het onderzoek van eventuele dwingende redenen van groot openbaar belang en dat van het bestaan van minder schadelijke alternatieven vereisen immers dat deze belangen worden afgewogen tegen de aantasting van het gebied door het onderzochte plan of project.”
Zie ook de uiteenzettingen van J. Verbeek, Gebiedsbescherming in de Wet natuurbescherming, Zutphen: Uitgeverij Paris 2016, p. 332-3, en de richtsnoeren van de Europese Commissie die dit jaar zijn gevolgd op de in de uitspraak genoemde richtsnoeren van 2007, te weten Beheer van Natura 2000-gebieden, De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (92/43/EEG), PbEU 2019, C 33/40 e.v. (te vinden via https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52019XC0125(07)). Gelet op het citaat speelt ook bij het alternatievenonderzoek de mate van aantasting dus een rol. In Kempenbaan-West lijkt daarover echter niet gediscussieerd te zijn.
- Volgens r.o. 14.1 hoeven gebieden die in het kader van het project Kempenbaan-West als compensatie worden aangelegd, zich niet in een gunstige staat van instandhouding te bevinden voordat het wegtracé in gebruik wordt genomen. Uit Tracébesluit Blankenburgverbinding, r.o. 30.4, lijkt te volgen dat de compenserende maatregelen wel het nodige effect gesorteerd zullen moeten hebben voordat de significante gevolgen intreden. De Afdeling verwees in die zaak onder meer naar de richtsnoeren van de Europese Commissie van 2007; in de versie van 2019 lijken de richtsnoeren op dit punt (PbEU 2019, C 33/49) niet veranderd te zijn ten opzichte van 2007. De richtsnoeren staan onder omstandigheden overigens toch vertragingen in de compensatie toe, bijvoorbeeld wanneer is geconstateerd dat deze geen afbreuk doen aan de doelstelling “geen nettoverlies” in de algehele samenhang van het Natura-2000-netwerk. Vertragingen zijn echter volgens de richtsnoeren niet toegestaan wanneer deze in het betrokken gebied bijvoorbeeld resulteren in het verlies van populaties van soorten die zijn opgenomen in bijlage II bij de Habitatrichtlijn of in bijlage I bij de Vogelrichtlijn.
- Waar de Afdeling de compensatiemaatregelen bespreekt, neemt zij niet het criterium van de gemeenteraad over, namelijk dat zij een redelijke succesgarantie moeten hebben (r.o. 14.2). De Afdeling concludeert in r.o. 14.3 dat zij in wat appellanten hebben aangevoerd, geen aanleiding ziet om te twijfelen aan de “effectiviteit van de compenserende maatregelen.” De richtsnoeren van de Europese Commissie van 2019, die inhoudelijk niet afwijken van die van 2007, vermelden op PbEU 2019, C 33/47, onder meer het volgende:
“De compenserende maatregelen moeten niet alleen haalbaar zijn, maar ook geschikt zijn om de ecologische omstandigheden te herstellen die nodig zijn om de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk te garanderen. (…) Maatregelen waarvoor geen redelijke succesgarantie kan worden gegeven, mogen niet in aanmerking worden genomen in het kader van artikel 6, lid 4, [Habitatrichtlijn, toev. van mij, RSW] en de waarschijnlijkheid van een succesvolle afloop van de compensatieregeling dient overeenkomstig het preventiebeginsel van invloed te zijn op de definitieve goedkeuring van het plan of project.”
De redelijke succesgarantie die de gemeenteraad noemt, lijkt dus niet voldoende, maar uit het citaat volgt ook weer niet dat een succesvolle afloop van de compensatieregeling voor 100% vast moet staan, nog los van het feit dat de ontwikkelingen in de natuur zich niet voor 100% laten voorspellen. De stelling van appellanten dat de huidige overschrijding van de kritische depositiewaarden tot gevolg heeft dat de compensatie niet zal kunnen slagen, lijkt nochtans op het eerste gezicht niet helemaal onzinnig. Zie ook A.B. van den Burg, ‘Blijft de rekening van stikstofemissie nu nog bij de natuur liggen?’, M en R 2019/19, m.n. § 3.5. De Afdeling oordeelt in r.o. 14.2 dat appellanten hun stellingen op dit punt niet met concrete gegevens onderbouwd hebben. Intussen bungelt Nederland volgens het Planbureau voor de leefomgeving wat betreft de staat van instandhouding van habitattypen in Europa nog steeds onderaan; zie https://themasites.pbl.nl/balansvandeleefomgeving/jaargang-2017/themas/natuur/instandhouding-soorten-en-habitattypen. Via het televisiejournaal op France2 van 1 oktober 2019 stuitte ik voorts op het ecologische onderzoek M. Weissgerber e.a., Biodiversity offsetting: Certainty of the net loss but uncertainty of the net gain, Biological Conservation 2019, 237, p. 200-208 (https://doi.org/10.1016/j.biocon.2019.06.036), waarin wordt aangetoond dat kans op winst aan biodiversiteit groter wordt naarmate het compensatiegebied voorafgaand aan de compensatiemaatregelen in een slechtere staat verkeert; als compensatiegebieden worden gekozen die al in een redelijke staat verkeren, is de kans op winst aan biodiversiteit kleiner. In de praktijk worden vaak de verkeerde compensatiegebieden gekozen. De keus in Kempenbaan-West om de compensatiegebiedjes te laten grenzen aan de al aanwezige kwalificerende habitattypen zou dus mogelijk verkeerd kunnen zijn, maar als niet-ecoloog kan ik dat verder niet beoordelen, los van het feit dat ik de in de uitspraak genoemde notitie van Tauw van 18 april 2019 op ruimtelijkeplannen.nl niet terug heb kunnen vinden.
- Volgens de richtsnoeren van de Europese Commissie van 2019 dient, om de compenserende maatregelen op lange termijn te kunnen toepassen en om de gebieden te beschermen, te controleren en in stand te houden, een gezonde juridische en financiële basis te worden gelegd voordat habitats en/of soorten gevolgen ondervinden. Dit kan onder meer door het toepassen van bindende handhavingsinstrumenten op nationaal niveau om de onverkorte tenuitvoerlegging en doeltreffendheid van de compensatie te garanderen; deze kunnen in voorkomend geval worden gekoppeld aan de MER-richtlijn of aan de richtlijn inzake milieuaansprakelijkheid; ook kan de goedkeuring van het plan of project worden gekoppeld aan de degelijkheid van de bepalingen inzake de tenuitvoerlegging van de compenserende maatregelen (PbEU 2019, C 33/49-50). In Kempenbaan-West is gekozen voor een in de planvoorschriften opgenomen voorwaardelijke verplichting. Zij is volgens de Afdeling correct geformuleerd en afdwingbaar; zij kan er zelfs toe leiden dat de nieuwe infrastructuur tijdelijk zal moeten worden afgesloten als de compenserende maatregelen niet volgens de planning worden uitgevoerd (r.o. 17.1). Daarbij zal het mijns inziens niet eenvoudig zijn te bepalen hoe tijdelijk de tijdelijke afsluiting moet zijn om te voorkomen dat habitats of soorten gevolgen ondervinden. Of mag de weg meteen weer open zodra de compensatiemaatregelen volgens de (dan verschoven) planning van het compensatieplan weer ter hand worden genomen? De vraag is ook of er, anders dan de Afdeling in r.o. 18.1 aanneemt, niet toch stikstofproblemen zullen ontstaan als het verkeer weer de oude route neemt. En zal het bevoegd gezag staan te trappelen om de weg af te sluiten als de compensatiemaatregelen niet op schema liggen? Bij niet-naleving van de voorwaardelijke verplichting lijkt de kans groot dat rechterlijke interventie nodig is om te wijzen op de beginselplicht tot handhaving. Vragen als wie als overtreder kan worden aangemerkt en wie het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen, wat voor een op te leggen last onder dwangsom relevante vragen zijn, laat ik dan nog onbesproken. Bovendien, als ons land bezaaid raakt met snippercompensatiegebiedjes (zoals in Kempenbaan-West), zal er mogelijk te weinig handhavingscapaciteit blijken te zijn en zullen ook de milieuclubs niet alles meer op de voet kunnen volgen. In de PAS-uitspraak, ECLI:NL:RVS:2019:1063, r.o. 13.3, heeft de Afdeling onder verwijzing naar HvJ EU 17 april 2018, ECLI:EU:C:2018:255 (Puszcza Białowieska, Oerbos van Białowieża), overwogen dat artikel 6, lid 1, Habitatrichtlijn verplicht tot het daadwerkelijk treffen van instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn voor het behoud of het herstel van de gunstige staat van instandhouding van de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Dit betekent dat hoewel uit artikel 6, lid 1, Habitatrichtlijn een resultaatsverplichting voortvloeit, het aan de lidstaten is te bepalen op welke wijze en in welk tempo hieraan uitvoering wordt gegeven, aldus de Afdeling. Ik vraag mij af of op enig moment, als de natuur in Nederland er niet op vooruitgaat, ondanks het ontbreken van een termijn niet toch de conclusie getrokken zou kunnen getrokken dat aan die resultaatsverplichting niet voldaan is.
- De vraag is al met al of de natuur zich ooit zal voegen naar de juridische werkelijkheid en of het recht de grote belangentegenstellingen die zich bij natuurbescherming manifesteren, vermag te overbruggen.
[1] Mr. drs. R.S. Wertheim is advocaat bij Wertheim advocatuur B.V. te Zwolle en deeltijddocent aan de Rijksuniversiteit Groningen, Vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde.
door admin | sep 27, 2019 | Actualiteiten
Op 25 september 2019 wordt het advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek (“Commissie Remkes”), “Niet alles kan”, gepresenteerd. Het is hier op te halen.
Wertheim advocatuur B.V. geeft hieronder enkele hoofdlijnen weer, soms met commentaar.
Directe aanleiding voor het advies vormen de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) van 29 mei 2019 (voor de uitspraak over het PAS algemeen klik hier en voor de uitspraak over het beweiden en bemesten klik hier). Het PAS, dat bedoeld was om enerzijds een gunstige staat van instandhouding van Natura-2000-gebieden te bereiken en anderzijds economische ontwikkelingen met stikstofuitstoot mogelijk te maken, is onverbindend geoordeeld. Sindsdien liggen veel vergunningprocedures stil.
Het Adviescollege Stikstofproblematiek heeft vrij snel daarna de opdracht gekregen de minister van LNV te adviseren a) over het verlenen van toestemming voor ontwikkelingen met stikstofuitstoot , b) over een kader voor een evenwichtige afweging van de verschillende sectoren en maatschappelijke belangen en c) over een nieuwe aanpak van de stikstofproblematiek. “Niet alles kan” gaat over de eerste twee elementen. Over onderdeel c, het advies over de langere termijn, moet het Adviescollege formeel uiterlijk in juni 2020 adviseren.
Context
Het Adviescollege schetst in zijn rapport eerst de context. Het geeft een uiteenzetting van de omvang van de stikstofproblematiek en schuwt daarbij stevige bewoordingen niet. “Nederland staat in Europa onderaan de lijst als het gaat om de staat van instandhouding van habitattypen in EU27, 2007-2012.” Anderzijds wil het Adviescollege niet alleen negatief zijn, bijvoorbeeld waar het opmerkt dat “[e]een belangrijk deel van onze landbouw is efficiënt en innovatief, en behoort tot de top van de wereld” of waar het stelt dat het benadrukken van tegenstellingen tussen natuurbelang, economische belangen en andere belangen niet productief is. Misschien ziet men hier al dat het Adviescollege ondanks de strakke kaders van de natuurwetgeving (o.a. Habitatrichtlijn, Wet natuurbescherming) probeert bepaalde maatschappelijke en economische sectoren en politieke partijen niet meteen tegen zich in het harnas te jagen. Men ziet wellicht ook meteen de invloed van de leden van het Adviescollege die een provinciale achtergrond hebben, oud-CdK Noord-Holland Remkes en oud-gedeputeerde Overijssel Maij, daar waar opgemerkt wordt dat “[p]rovincies een belangrijke rol [spelen] bij verduurzaming van de landbouw, de vitaliteit van het platteland, de realisatie van het Natuurpact, de uitvoering en handhaving van de Wet Natuurbescherming en de uitwerking van het Klimaatakkoord in regionale energiestrategieën.” Die belangrijke rol is natuurlijk ook gewoon het gevolg van het feit dat het provinciebestuur volgens de Wet natuurbescherming in veel gevallen het bevoegde gezag is.
Aanbevelingen korte termijn
Na een lange aanloop komt het Adviescollege vanaf bladzijde 23 met het hoofdstuk “Aanbevelingen korte termijn”, welke titel concrete maatregelen lijkt te beloven. In dit hoofdstuk vindt men echter de nodige passages over de vraag waarom zaken niet werken en over zaken die nog niet duidelijk zijn. Voor de veehouderij wordt bijvoorbeeld opgemerkt dat in het huidige regime de daadwerkelijke toepassing van innovatieve ontwikkelingen vele jaren duurt door de versnippering van commerciële technische doorontwikkeling en het vertraagde marktaanbod van innovaties als beste beschikbare techniek door moeizame certificering. In de paragraaf “Maatregelen in de industrie” werpt het Adviescollege verder bijvoorbeeld de vraag op of kleinere, specifieke biomassacentrales aan dezelfde emissie-eisen worden onderworpen als grote centrales.
Vervolgens blijken niet alle aanbevelingen even concreet. Zo beveelt het Adviescollege voor de veehouderij een door het Rijk gefinancierde selectieve, gebiedsspecifieke en doelgerichte reductie van de ammoniakemissies aan doorgerichte verwerving of sanering van agrarische bedrijven met relatief hoge emissies of verouderde stalsystemen in en nabij Natura-2000-gebieden. Voor de blijvende veehouderijbedrijven moet versneld worden ingezet op toepassing van de “best environmental means”, die in Rijkswetgeving verankerd moet worden. Veel meer details leest men in het rapport echter niet.
Hetzelfde geldt voor het advies van het adviescollege om provincies de opdracht gegeven om te verkennen in hoeverre verschillende industriële sectoren een negatieve bijdrage leveren aan de stikstofdepositie van stikstofgevoelige Natura-2000-gebieden, welke maatregelen nodig zijn en welk activerend beleid kan worden gevoerd vanuit het Rijk en de provincies voor het stimuleren van de toepassing van nieuwe technieken en voor innovaties in de industriële sector.
In de bouwsector is winst te behalen door modulair, energieneutraal, circulair en natuur inclusief bouwen en beter gebruik van innovatieve technieken en materialen. Het Adviescollege adviseert aanbestedingsvoorwaarden en vergunningsvoorwaarden hierop aan te passen.
Het meest concreet lijkt het advies onder het kopje Maatregelen op het gebied van mobiliteit om een snelheidsverlaging door te voeren op Rijks- en provinciale wegen.
Emissiereductie staat bij de maatregelen voorop.
Natuurherstel
Het Adviescollege adviseert een intensivering en versnelling van het natuurherstel en het waar nodig beschikbaar stellen van de daarvoor benodigde financiële middelen, door het Rijk en de provincies. Op korte termijn moeten zo mogelijk aanvullende maatregelen worden geprogrammeerd en dient een versneld realisatie-pad te worden uitgezet. Alle partijen dienen prioriteit te geven aan de herstelprogramma’s in stikstofgevoelige Natura-2000-gebieden. Hierbij dient nader te worden bezien wat mogelijkheden zijn om de besluitvorming rond deze herstelprojecten te versnellen, door snellere besluitvorming over bestemmingsplannen. Door verschillende partijen is tevens gesuggereerd om te bezien in hoeverre rond de begrensde Natura-2000-gebieden door herinrichting van het landelijk gebied (door inbreng van gronden van Staatsbosbeheer, of inbreng van rijksgronden) robuustere condities voor (hydrologisch) herstel van de stikstofgevoelige natuur kan ontstaan. Door extensivering van het landgebruik rond de natuur (het creëren van bufferzones met natuurinclusieve landbouw), zonder dit onder het regime van de natuurbeschermingswet te brengen, kan de vitaliteit van de te beschermen natuur vergroot worden en kan tevens ruimte worden geboden aan de transitie naar circulaire landbouw. Agrarische ondernemers moeten hiervoor beloond worden. Een transitie naar natuurinclusieve landbouw kan binnen een korte termijn worden gerealiseerd met behulp van een fonds om deze transitie te faciliteren.
Benutten vrijgekomen ruimte
Afroming van de gerealiseerde reductie moet plaatsvinden in het licht van de behoud- en herstelopgave voor Natuur-2000-gebieden. Dit wil zeggen dat slechts een deel van de gerealiseerde reductie beschikbaar is voor de aanpak van knelpunten, aldus het Adviescollege. Wij vragen ons af wat hier precies bedoeld wordt. Als het gaat om zogeheten saldering (intrekking van de vergunning van een saldo gevend bedrijf ten behoeve van een saldo ontvangend bedrijf), dan is dat onder de voorwaarden van ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 39.7, en eerdere rechtspraak weer mogelijk. Als wordt gesuggereerd dat ook meer algemene reductiemaatregelen in overbelaste situaties voor nieuwe projecten kunnen worden ingezet, lijkt dat juridisch onhoudbaar.
Terzijde: advocaat-generaal Kokott, die het Hof van Justitie EU adviseerde over de vragen van de Raad van State over het PAS, schreef eerder nog: “Het voorbeeld van de stikstofdepositie illustreert dit: het volstaat niet de stikstofdepositie met een bepaalde hoeveelheid, bijvoorbeeld 1 kg N/ha/jr, te verminderen om extra depositie in dezelfde omvang te mogen toestaan, indien de beschermde habitat als geheel nog steeds te zwaar met stikstof wordt belast. Extra depositie kan alleen worden toegestaan wanneer de totale belasting, met inbegrip van de nieuwe depositie, zo gering is dat zij de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet aantast” (punt 80 van de desbetreffende Conclusie). Het Hof van Justitie was vervolgens iets voorzichtiger: “In omstandigheden als die van het hoofdgeding zijn de mogelijkheden om een vergunning te verlenen voor activiteiten die in een later stadium een nadelige invloed kunnen hebben op de ecologische situatie van de betrokken gebieden, noodzakelijkerwijs gering wanneer de staat van instandhouding van een natuurlijke habitat ongunstig is.” (punt 103 van het desbetreffende arrest). Vergelijk ook ABRvS 29 mei 2019, r.o. 14.5. Dit doet de vraag rijzen of salderen niet toch vaker voor onmogelijk moet worden gehouden.
Verder is afroming van vergunde, maar niet benutte ruimte volgens het Adviescollege denkbaar en wenselijk. Dergelijke latente ruimte komt in principe niet in aanmerking voor legalisering. Voor het overige is intrekking van bestaande vergunningen alleen de orde als dat in een concreet geval de enige passende maatregel is of als zo’n maatregel onderdeel vormt van generiek beleid.
Het Adviescollege adviseert “ook” voor bemesten de huidige gedoogstatus te handhaven (net als voor beweiden dus?), in afwachting van het tussentijdse advies dat het Adviescollege eind 2019 over beweiden en bemesten zal uitbrengen.
Juridische aspecten
Onder dit kopje stelt het Adviescollege onder meer dat het niet wenselijk is dat kleine bijdragen aan de depositie die onder het PAS waren vrijgesteld van een vergunning (dit betreft niet beweiden en bemesten) en tijdelijke emissies alsnog worden onderworpen aan langdurige vergunningprocedures. Het Adviescollege beveelt Rijk en provincies aan beleid te formuleren langs de volgende lijnen.
Aanvraag
- bij gebreke van een vrijstellingsregeling zal met het oog op legalisering een vergunningaanvraag moeten worden ingediend;
- aanvragers moeten – na bekendmaking van het beleid – een redelijke termijn krijgen voor indiening van de aanvraag;
- aanvrager zal een nieuwe AERIUS-berekening moeten overleggen;
- aanvragers zijn gehouden om informatie te verstrekken over welke inspanningen zij verrichten om emissies zoveel mogelijk te beperken (toepassen van beste beschikbare technieken);
- aanvrager dient inzicht te geven in de gerealiseerde activiteiten per 29 mei 2019. Latente ruimte komt niet in aanmerking voor legalisering (behoudens maatwerk).
Faciliteren individuele beoordeling
- er dient te worden gezocht naar een systematiek waarin de benodigde vergunningruimte wordt geïnventariseerd door de provincies;
- deze vraag wordt per activiteit inzichtelijk gemaakt en de totale vraag wordt gerelateerd aan de ruimte die na afroming beschikbaar is. Het gaat daarbij om een collectieve passende beoordeling waarin individuele activiteiten inzichtelijk worden gemaakt. Voor de activiteiten waarvoor ruimte beschikbaar is, is naar de mening van het Adviescollege nader individueel onderzoek niet zinvol;
- gezocht moet worden naar een mogelijkheid om in lijn met het voorgaande een eenvoudige afdoening te bewerkstelligen, die leidt tot een vergunning;
- bij het ontbreken van voldoende ruimte kan aanvrager ervoor kiezen de stappen van salderen of de ADC-toets te doorlopen.
Hoe de bedoelde “eenvoudige afdoening” moet worden gerealiseerd, is de vraag. De rechtspraak stelt immers strenge eisen aan passende beoordelingen en een ADC-toets komt reeds in beeld als uit de passende beoordeling niet de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aangetast zullen worden.
Kortom, veel zal nog moeten worden uitgewerkt en duidelijk moeten worden. Laten wij hopen dat Nederland in Europa niet langer onderaan blijft bungelen waar het gaat om de staat van instandhouding van habitattypen.
door admin | sep 17, 2019 | Actualiteiten
SAM Advocaten treft alweer voorbereidingen voor de halfjaarlijkse SAM-symposia, waarbij de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van het omgevingsrecht worden behandeld. Actuele uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State staan centraal. Deelname is kosteloos en staat open voor juristen en juridisch beleidsmedewerkers die werkzaam zijn bij gemeenten, provincies en waterschappen. Bent u ook van de partij? U kunt zich hiervoor opgeven! Na opgave ontvangt u een bevestiging en informatie over de precieze tijd en plaats.
door admin | aug 20, 2019 | Actualiteiten
Op onze site zijn nu de parlementaire stukken van het wetgevingstraject rondom de Omgevingswet te vinden. Klik hier. De Omgevingswet moet per 2021 in werking treden. De stukken die wij gebundeld hebben, beslaan al meer dan 9.000 pagina’s, de stukken waarnaar met links verwezen wordt en en die te vinden zijn op externe pagina’s, dus nog niet meegerekend. Volledig lezen lijkt onbegonnen werk, maar de stukken zijn naar wij hopen nuttig als naslagwerk. Als u vragen hebt, adviseren wij u met plezier.
door admin | aug 1, 2019 | Actualiteiten
In het juridische tijdschrift AB (AB 2019/338) verschijnt de noot van Rob Wertheim bij ABRvS 15 mei 2019. Hierin gaat hij in op de eisen waaraan een in een bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid en een wijzigingsbevoegdheid moeten voldoen. Ook bespreekt hij dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het tot de rechter gerichte gebod om geschillen zoveel mogelijk finaal te beslechten (artikel 8:41a Awb) wellicht iets te voortvarend uitvoert.
De tekst van de annotatie luidt als volgt:
“1. L.J.A. Damen heeft in verschillende annotaties aandacht gevraagd voor de “bouwstenen”, oftewel standaardformuleringen en toverformules, in rechterlijke uitspraken. Zie onder andere zijn annotaties onder CRvB 15 januari 2019, AB 2019/228, en ABRvS 16 maart 2016, AB 2016/211. In de hierboven afgedrukte uitspraak zijn enkele overwegingen te vinden die afwijken van de desbetreffende “bouwstenen”. Zo zou ik de laatste volzin van r.o. 6.5 meer in lijn met de toverformule van Maxis/ Praxis(ABRS9 mei1996,ECLI:NL:RVS:1996:ZF2153, AB 1997/93) formuleren:
“Gelet op het voorgaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen besluiten geen woonbestemming aan de betrokken gronden toe te kennen.”
In de afgedrukte uitspraak, r.o. 6.6, eerste volzin, sluit de Afdeling wel weer aan bij Maxis/Praxis:
“… in redelijkheid een bedrijfsbestemming met een uitsterfsterfregeling heeft kunnen toekennen.”
In literaire teksten draagt variatie bij aan de kwaliteit. Als in een rechterlijke uitspraak een rechtsregel anders geformuleerd wordt dan elders in de uitspraak of anders dan in eerdere uitspraken, kan bij de lezer de vraag rijzen of de rechter ook echt iets anders bedoelt.
2. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor r.o. 11.3. Volgens die rechtsoverweging kan binnenplans afwijken van het bestemmingsplan “alleen een ondergeschikte afwijking van de planregels betreffen”. In andere uitspraken zijn uitgebreidere riedels te vinden, hoewel die onderling soms ook verschillen. Ik noem ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:339: “Een afwijkingsregeling kan slechts betrekking hebben op planregels. Niet kan worden afgeweken van de in de verbeelding opgenomen bestemmingen. Toepassing van een afwijkingsregeling mag evenmin het effect hebben dat feitelijk de bestemming van gronden wordt gewijzigd. Afwijkingsbevoegdheden dienen door voldoende objectieve normen te worden begrensd.”
En ABRvS 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3286:
“Met deze bepaling kan het bevoegd gezag de bevoegdheid worden gegeven op ondergeschikte onderdelen van het plan af te wijken. Afwijkingsbevoegdheden dienen door vol- doende objectieve normen te worden begrensd en mogen niet het effect hebben dat feitelijk de bestemming van gronden wordt gewijzigd.”
Zie voorts ABRS 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2506, en ABRvS 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:326. De vraag is waarom in de afgedrukte uitspraak niet een uitgebreide “bouwsteen” uit de computers van de Afdeling is getoverd. Voor inconsistenties kan men enig begrip hebben. De Afdeling is geen cassatierechter en heeft bijvoorbeeld in het jaar 2018 13.481 zaken afgedaan; zie Raad van State, Jaarverslag 2018, Den Haag: Raad van State 2019, p. 77. Niettemin zouden, zolang de rechter geen nieuwe koers wil varen, vaste bouwstenen het streven moeten zijn, om de reden die ik hierboven noemde.
3. In de afgedrukte uitspraak was voor de bestemmingen “Agrarisch”, “Agrarisch – Paardenhouderij”, “Agrarisch met waarden – Landschapswaarden” en “Bedrijf” een bevoegdheid opgenomen om binnenplans af te wijken ten behoeve van windturbines. Hoewel een uitgebreidere “bouwsteen” misschien op zijn plaats was geweest, past het niet toestaan van zo’n bevoegdheid in de eerdere rechtspraak. De appellanten in ABRvS 29 april 2015, BR 2015/63 (met noot van mijn hand) zouden dat misschien wel bestempelen als een vorm van verhullend bestemmen, hoewel de casus daar anders was. De Afdeling oordeelde daar dat de systematiek van de Standaard voor vergelijkbare bestemmingsplannen 2012 (SVBP 2012) niet toelaat dat de bestemming “wonen” ten behoeve van de functie “zorginstelling” wordt opgenomen. Bijzonder is wel dat de Afdeling in de afgedrukte uitspraak (r.o. 11.3) suggereert dat de gemeenteraad een windturbine in de doeleindenbeschrijving van de betrokken bestemmingen ‘Agrarisch’, ‘Agrarisch-Paardenhouderij’, ‘Agrarisch met waarden – Landschapswaarden’ en ‘Bedrijf’ zou kunnen noemen. Ik vraag mij af hoe zich dat verhoudt tot de (via de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012 voorgeschreven) SVBP2012-functielijst (http://ro-standaarden.geonovum.nl/ 2012/SVBP/1.2/SVBP2012-Functielijst-v1.2.1.pdf). Windturbines horen thuis in de hoofdgroep “bedrijf” en dus niet, lijkt mij, bij bijvoorbeeld een bestemming “agrarisch”.
4. In r.o. 15 geeft de Afdeling aan de gemeenteraad een tip hoe de kleinschalige windturbines wel mogelijk gemaakt kunnen worden. Zij suggereert dat dat kan met een binnenplanse wijzigingsbevoegdheid op grond van artikel 3.6, lid 1, onder a, Wro (dus in plaats van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid op grond van onderdeel c van datzelfde artikellid), althans, voor zover de gemeenteraad de turbines niet bij recht in het bestemmingsplan wil opnemen. De tip wordt, als ik de uitspraak goed interpreteer, ook gegeven om de andere beroepsgronden van Namiro en de andere appellanten te kunnen bespreken.
5. Het is op zich niet ongebruikelijk en zelfs toe te juichen dat de rechter alle beroepsgronden bespreekt. De rechtspraak ziet dat zelf expliciet als vorm van finale geschilbeslechting (en in de afgedrukte uitspraak dus als effectieve geschilbeslechting). Zie bijvoorbeeld Vzngr. ABRvS 27 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1675, r.o. 7, en ABRvS 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:185, r.o. 7, en mijn Whitepaper Finale geschilbeslechting op https://www.vindbestuursrecht.nl/finale-geschilbeslechting. In de laatstgenoemde uitspraak heet het dat de Afdeling “[u]it oogpunt van proceseconomie en als bijdrage aan finale geschilbeslechting (…) aanleiding [ziet] de bezwaren van appellant tegen de paardenbak inhoudelijk te bespreken.” Daar voegt zij echter aan toe: “De hierna volgende overwegingen zijn uitsluitend bedoeld voor zover onder gelijk blijvende feiten en omstandigheden het geschil beperkt blijft tussen het college en appellant.”
6. Die toevoeging was in de hier geannoteerde uitspraak ook op haar plaats geweest. De Afdeling had volgens mij alle beroepsgronden kunnen bespreken in het kader van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, eerst de beroepsgronden die niet slagen, dus met betrekking tot de provinciale Verordening Ruimte 2014 e.d., en dan had zij haar overwegingen over het te ver oprekken van die bevoegdheid kunnen geven. Nu bespreekt de Afdeling echter de beroepsgronden over de Verordening Ruimte 2014 e.d. in het kader van een bevoegdheid die helemaal geen voorwerp vormt van geschil, te weten een eventueel op te nemen binnenplanse wijzigingsbevoegdheid. Die aanpak is mijns inziens niet zuiver.
7. Ook aan de toepassing van artikel 3.6, lid 1, onder a, Wro stelt de Afdeling immers in haar rechtspraak voorwaarden; zie recent bijvoorbeeld ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1784, r.o.
9.3:
“Artikel 3.6, eerste lid, van de Wro ziet uitsluitend op de toedeling van een wijzigingsbevoegdheid aan het college. Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een wijzigingsbevoegdheid in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een wijzigingsbevoegdheid dient derhalve door voldoende objectieve normen te worden begrensd. De vraag of een wijzigingsbevoegdheid door voldoende objectieve normen wordt begrensd, hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid.”
Als een van de huidige appellanten of als een andere burger dan de nu betrokken appellanten grieven aanvoert tegen een in een nieuw bestemmingsplan op te nemen wijzigingsbevoegdheid, stuiten zij dan af op het gezag van gewijsde van de bovenstaande uitspraak? Of kan de Afdeling dan terugkomen op de eerste volzin van r.o. 15? De vraag is of de Afdeling dat bij het opschrijven van die volzin doordacht heeft.”
