Joost en Rob schrijven een annotatie bij ABRvS 9 oktober 2019, nr. 201709763/1/R2, ECLI:NL:RVS:2019:3417 in BR 2020/4. De uitspraak gaat onder meer over de inpassing in bestemmingsplannen van onherroepelijke vergunningen die op grond van de Wet natuurbescherming met gebruikmaking van het Programma Aanpak Stikstof zijn verleend. Hieronder vindt u de samenvatting van de uitspraak en de volledige annotatie.

Samenvatting uitspraak:

Onder verwijzing naar haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, overweegt de Afdeling dat de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS niet voldoet aan de eisen die het Hof van Justitie daaraan stelt. Gelet hierop had een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs nieuwe gegevens of inzichten kunnen opleveren over de significante effecten van de ontwikkelingsmogelijkheden waarvoor een melding op grond van het PAS is gedaan. Naar het oordeel van de Afdeling is bijlage 4 van de planregels, voor zover daarin wordt verwezen naar vergunningen en meldingen die met gebruikmaking van het PAS zijn verleend, respectievelijk op basis van het PAS zijn gedaan, dan ook in strijd met artikel 2.8, eerste en derde lid, van de Wnb vastgesteld.

Annotatie Joost en Rob:

1. Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) voorzag in een programmatische aanpak van de stikstofproblematiek in stikstofgevoelige Natura-2000-gebieden. Vanaf de inwerkingtreding van het programma kon bij de verlening van
toestemming voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken gebruik worden gemaakt van het programma en de daaraan ten grondslag gelegde passende beoordeling. Als een activiteit paste binnen de depositieruimte die in het
PAS is onderzocht, kon het bevoegd gezag onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt, de natuurvergunning verlenen. 2. Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling een tweetal uitspraken gedaan over het PAS.  De Afdeling is – kort gezegd – tot het oordeel gekomen dat het PAS onverbindend is en niet langer als basis voor toestemming voor activiteiten mag worden gebruikt. Zie ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS:2019:1604.
3. Voor een bestemmingsplan dat mogelijk significant negatieve effecten op Natura-2000-gebieden kan hebben, moet een passende beoordeling worden gemaakt. Er geldt geen verplichting tot het maken van een passende beoorde-ling als het plan een herhaling of voortzetting is van een project ten aanzien waarvan eerder een passende beoordeling is gemaakt (een zogenoemde één-op-één-inpassing) en een nieuwe passende beoordeling geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat project. Dit volgt uit artikel 2.8, lid 2, Wet natuurbescherming. In de planregels kan bijvoorbeeld verwezen worden naar een eerdere natuurvergunning. Uit een oogpunt van
rechtszekerheid moet dan volstrekt duidelijk zijn welke natuurvergunning in de planregels wordt ingepast, bijvoorbeeld door te verwijzen naar de datum en het kenmerk van de vergunning. Zie ABRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1515, r.o. 49.9, en ABRvS 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1185, r.o. 5.7. In deze beide uitspraken spreekt de Afdeling ook telkens van onherroepelijke vergunningen.
4. In de (sterk verkort) afgedrukte uitspraak oordeelt de Afdeling in r.o. 16.3 dat de uitzondering om voor een bestemmingsplan een passende beoordeling op te stellen niet geldt in geval van inpassing van natuurvergunningen die met gebruikmaking van het PAS zijn verleend. Volgens de Afdeling had een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs nieuwe gegevens of inzichten kunnen opleveren over de significante effecten van de ontwikkelingsmogelijkheden waarvoor met gebruikmaking van het PAS een natuurvergunning is verleend.
5. Dit oordeel van de Afdeling roept bij ons vragen op. De eerste vraag die zich opdringt is of de Afdeling ook de houdbaarheid van andere passende beoordelingen dan die van het PAS wil beoordelen in het kader van een bestemmingsplanprocedure waar de vraag voorligt of een onherroepelijke natuurvergunning planologisch kan worden ingepast. In de afgedrukte uitspraak heeft de Afdeling de houdbaarheid van de passende beoordeling gekoppeld aan haar eigen oordeel over het PAS. Doet zich alleen dan de situatie voor dat een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs nieuwe gegevens of inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van een plan of project? Of kan men voortaan altijd de passende beoordeling van een onherroepelijke natuurvergunning ter discussie stellen als die vergunning (één-op-één) in een bestemmingsplan wordt ingepast?
6. Een andere vraag die wij ons stellen is of een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan (artikel 2.1, lid 1, onder c, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)) (en bijvoorbeeld de
activiteit bouwen in de zin van artikel 2.1, lid 1, onder a, Wabo) zonder nieuwe passende beoordeling kan worden verleend als er met gebruikmaking van de passende beoordeling van het PAS al een natuurvergunning is verleend
en onherroepelijk is geworden. Het antwoord lijkt bevestigend te moeten luiden. Volgens ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 32.7, behoudt zo’n natuurvergunning immers het rechtsgevolg dat zij heeft. De aanvraag
om een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken (en bijvoorbeeld de activiteit bouwen) hoeft gelet op artikel 2.2aa, aanhef en onder a, Besluit omgevingsrecht alleen nog betrekking te hebben op die activiteit(en) en
niet tevens op een Natura-2000-activiteit, omdat immers in ons voorbeeld de vergunning, bedoeld in artikel 2.7, lid 2, Wnb, al verleend is.
7. Kan echter zo’n planologische afwijkomgevingsvergunning tezamen met de natuurvergunning bij een eerstvolgende herziening van het bestemmingsplan één-op-één in dat bestemmingsplan worden ingepast? Dat kan gelet op de
afgedrukte uitspraak dus niet. Dat lijkt op het eerste gezicht vreemd. Er is echter een relevant verschil tussen het verlenen van een omgevingsvergunning en een natuurvergunning enerzijds en de vaststelling van een bestemmingsplan anderzijds. De natuurvergunning is afgegeven ten behoeve van een project, een bestemmingsplan zal kwalificeren als plan in de zin van artikel 2.8, lid 1, Wnb. Dat er een passende beoordeling voor een project is verricht, zegt op zichzelf nog niets over de vraag of er een passende beoordeling moet worden verricht voor een plan, en andersom: voor een plan kan een passende beoordeling zijn verricht, maar dat zegt nog niets over de voor
het project te verrichten passende beoordeling. Vergelijk wat de Europese Commissie over laatstbedoelde situatie in haar mededeling Beheer van Natura-2000-gebieden, De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (92/43/EG) schrijft: “Waar een of meer specifieke projecten in algemene zin maar niet in termen van projectdetails deel uitmaken van een plan, stelt de gemaakte beoordeling op planniveau de specifieke projecten niet vrij van de beoordelingsvereisten van artikel 6, lid 3, in een later stadium, wanneer er veel meer details over bekend zijn.” (PbEU 2019, C33/26)
Bedenk daarbij dat een bestemmingsplan zich leent voor herhaalde toepassing. Als de ondeugdelijke passende beoordeling van het PAS in geval van een onherroepelijke natuurvergunning zonder meer één-op-één zou mogen worden
vertaald in een bestemmingsplan, zou zij, zolang het bestemmingsplan blijft gelden, telkens blijven doorwerken. Dat brengt ons echter weer bij de vragen van ons punt 5 hierboven, namelijk of men een verrichte passende beoordeling
altijd kan betwisten bij inpassing van een natuurvergunning in een bestemmingsplan, of alleen als die passende beoordeling, zoals bij het PAS, al een keer door de rechter is gewraakt.

R.S. Wertheim & J. oude Egbrink