Een gebruiksverbod hoort niet thuis onder de bouwvoorschriften van een bestemmingsplan. Annotatie Rob

Rubrica est lex, kopje is wet, zo kan men de afgedrukte uitspraak kort samenvatten.

De uitspraak gaat over het door de gemeenteraad van Eindhoven vastgestelde bestemmingsplan “IV De Bergen (Heilige Geeststraat-Willemstraat)”, een postzegelplan voor de bouw van appartementen en de renovatie van bestaande panden, waar eveneens appartementen in moeten komen en ook twee winkels. Op de plankaart is zowel in het noorden van het plangebied, aan de zijde van de Willemstraat, als in het zuiden van het plangebied, aan de zijde van de Heilige Geeststraat, een bouwaanduiding “onderdoorgang” opgenomen, de noordelijke aanduiding binnen de bestemming “Gemengd”, de zuidelijke binnen “Wonen”. De voor “Wonen” bestemde gronden zijn blijkens ruimtelijkeplannen.nl onder meer bestemd voor een onderdoorgang ter plaatse van de aanduiding “onderdoorgang” (planvoorschrift 4.1.1, onder c). Het oorspronkelijk vastgestelde planvoorschrift 4.2.4, dat was opgenomen in titel “4.2 Bouwregels”, luidde: “Ter plaatse van de aanduiding ‘onderdoorgang’ geldt dat een onbebouwde vrije ruimte in acht genomen dient te worden, waarbij zowel een breedte als een hoogte van minimaal 2,5 m onbebouwd dient te blijven.” De bedoeling van de gemeenteraad was dat auto’s alleen van de noordelijke onderdoorgang gebruik zouden maken, niet van de zuidelijke, binnen “Wonen” gelegen onderdoorgang. In de tussenuitspraak van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1471, r.o. 14.5, oordeelde de Afdeling dat de raad niet geregeld had wat hij beoogd had te regelen, zodat het plan in strijd met de vereiste zorgvuldigheid was voorbereid. De Afdeling droeg de raad daarom met een bestuurlijke lus (afdelingen 8.2.2a en 8.2.7 Awb) op dat gebrek te herstellen door alsnog te regelen dat in ieder geval auto’s geen gebruik mogen maken van de in het plan voorziene onderdoorgang aan de Heilige Geeststraat. De gemeenteraad wijzigde vervolgens het genoemde planvoorschrift 4.2.4, zodat het als volgt kwam te luiden: “Ter plaatse van de aanduiding ‘onderdoorgang’ geldt dat: a. een onbebouwde vrije ruimte in acht genomen dient te worden, waarbij zowel een breedte als een hoogte van minimaal 2,5 m onbebouwd dient te blijven; b. de onderdoorgang niet gebruikt mag worden voor autoverkeer.” Dat onderdeel b was dus nieuw. Hoewel onderdeel b aardig lijkt overeen te stemmen met de opdracht uit de tussenuitspraak, vindt het herstelbesluit van de gemeenteraad in de ogen van de Afdeling in de afgedrukte uitspraak geen genade. Volgens het betoog van de appellante in deze zaak borgt het voorschrift niet dat het autoverkeer de zuidelijke onderdoorgang niet mag gebruiken, omdat het een bouwregel is, en verplicht het voorschrift bovendien niet tot de bouw van een onderdoorgang. De Afdeling volgt dit betoog in r.o. 8.1: de Afdeling ziet het voorschrift vanwege de plaatsing in titel “4.2 Bouwregels” inderdaad als bouwvoorschrift, dat slechts van betekenis is voor de toetsing van aanvragen om een omgevingsvergunning voor bouwen aan het bestemmingsplan. Het verbod de onderdoorgang te gebruiken voor autoverkeer kan ook niet als voorschrift aan een eventuele bouwomgevingsvergunning verbonden worden; ook hier verwijst de Afdeling in r.o. 8.1 naar eerdere rechtspraak.

Voor wat betreft de overweging dat planvoorschrift 4.2.4 een bouwvoorschrift (en geen gebruiksverbod) inhoudt, verwijst de Afdeling in r.o. 8.1 naar drie eerdere uitspraken van haar hand. De verwijzingen overtuigen op het eerste gezicht. Echter, in alle drie de uitspraken kwam in het desbetreffende planvoorschrift zélf tot uitdrukking dat het als bouwvoorschrift gold. In ABRvS 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2813, BR 2021/83, met instructieve noot van Bäcker en Nazari over de verhouding tussen bouwregels en gebruiksregels, luidde het voorschrift (met mijn cursivering): “Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels: (…) d. het winkelvloeroppervlak van de supermarkt bedraagt ten hoogste 1.020 m².” Als het bestemmingsvlak voor de supermarkt groter is dan die 1.020 m² en de gebruiksbepalingen verder geen oppervlaktebeperking kennen, kan er dus een grotere oppervlakte voor een supermarkt worden gebruikt. In ABRvS 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1226, luidde het desbetreffende planvoorschrift (met mijn cursivering): “Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende bepalingen: (…) f. binnen het aaneengesloten bestemmingsvlak mag de totale (…) bruto bedrijfsoppervlakte voor detailhandel niet meer zijn dan 34.900 m² en voor bedrijfsactiviteiten (…) niet meer dan 12.400 m².” In ABRvS 20 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI4532, tot slot, gold volgens het desbetreffende planvoorschrift “voor het bouwen van gebouwen” dat per bouwvlak ten hoogste één woning mocht worden gebouwd, maar dat betekende dus niet dat een (als ik het goed zie: wellicht buiten het bouwvlak, maar in ieder geval binnen de woonbestemming gelegen) bijgebouw niet bewoond mocht worden, omdat dat voorschrift in de ogen van de Afdeling uitsluitend een bouwvoorschrift was.

Het Eindhovense planvoorschrift 4.2.4 (onder b) vermeldt zelf niet dat het enkel geldt voor het bouwen van gebouwen. Met enige goede wil zou men dit dus toch als gebruiksvoorschrift kunnen zien. Probleem blijft echter dat het voorschrift, zoals ook de appellante aanvoert, niet dwingt tot de aanleg van een onderdoorgang. Zonder onderdoorgang zou er dan ook geen gebruiksverbod voor auto’s gelden. Niet weg te poetsen valt bovendien dat het voorschrift, hoewel het niet expliciet het bouwen van gebouwen noemt, geplaatst is onder in titel “4.2 Bouwregels”. Gelet op de rechtszekerheid is er in lijn met de afgedrukte uitspraak veel voor te zeggen dat een bestemmingsplan de bestemmingen en de specifieke gebruiksregels enerzijds en de bouwregels anderzijds duidelijk dient te scheiden.

Bij dit alles zou nog de vraag kunnen rijzen of het bepaalde in planvoorschrift 4.2.4, onder b, als specifieke gebruiksregel had kunnen worden gesteld, bijvoorbeeld door in planvoorschrift 4.4.2 in bestemmingsplan “IV De Bergen (Heilige Geeststraat-Willemstraat)”, te bepalen dat “tot een strijd gebruik met deze bestemming in ieder geval” (ook) “wordt gerekend het gebruik van de onderdoorgang door autoverkeer.” Dat de categorieën van weggebruikers in een geval als dit in een bestemmingsplan mogen worden geregeld, lijkt te volgen uit de genoemde tussenuitspraak, die immers opdroeg “alsnog te regelen dat in ieder geval auto’s geen gebruik mogen maken van de in het plan voorziene onderdoorgang aan de Heilige Geeststraat.” Daaraan zou men toch kunnen twijfelen, omdat het treffen van verkeersmaatregelen volgens eerdere rechtspraak een uitvoeringsaspect is en zulke maatregelen niet in een bestemmingsplan kunnen worden opgenomen; zie bijvoorbeeld ABRvS 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1266, ABRvS 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016, ABRvS 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1451, ABRvS 27 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2392. Wellicht had echter de gemeenteraad een creatieve, andere en wel houdbare manier kunnen vinden om uitvoering te geven aan de opdracht uit de tussenuitspraak. Dat zullen we in deze casus nooit te weten komen. De Afdeling oordeelt het in de afgedrukte uitspraak namelijk niet meer nodig om een en ander in het bestemmingsplan te regelen en laat de rechtsgevolgen van het oorspronkelijk vastgestelde plan in stand, omdat het college van burgemeester en wethouders inmiddels heeft toegezegd een verkeersbesluit te zullen nemen.

https://www.ruimtelijkeplannen.nl/?planidn=NL.IMRO.0772.80242-0301