In het juridische tijdschrift Bouwrecht (BR 2023/67) van WoltersKluwer schrijft Joost een annotatie bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2696. Hij gaat onder meer in op het begrip “experiment” uit de Crisis- en herstelwet, dat in de uitspraak erg wordt opgerekt. De tekst van de annotatie is hieronder te lezen.
- In de afgedrukte uitspraak heeft de raad van de gemeente Arnhem het bestemmingsplan ‘Chw Gaardenhage’ vastgesteld. Dit is een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Het bestemmingsplan voorziet onder andere in de behoefte aan betaalbare woningen en bijzondere woonvormen.
- Appellanten voeren aan dat niet bij ministeriële regeling (artikel 3.2, lid 1, onder f, Regeling uitvoering Crisis- en herstelwet (Chw)) had kunnen worden bepaald dat artikel 7g Besluit uitvoering Chw ook geldt voor de gemeente Arnhem. Volgens hen volgt dit onder meer uit de Aanwijzingen voor de regelgeving. Verder voeren appellanten aan dat artikel 7g Besluit uitvoering Chw in strijd is met artikel 2.4, tweede lid, Chw omdat er geen sprake is van een experiment dat bijdraagt aan duurzame ontwikkeling en aan innovatieve ontwikkelingen of aan het versterken van de economische structuur.
- Volgens ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452, kunnen algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. Deze exceptieve toets voor algemeen verbindende voorschriften is minder streng dan de exceptieve toets voor een onherroepelijke bestemmingsplanregeling. Een onherroepelijke bestemmingsplanregeling kan alleen onverbindend worden verklaard of buiten toepassing worden gelaten, indien deze evident in strijd is met de hogere regeling, waarbij onder meer is vereist dat de hogere regeling zodanig concreet is dat deze zich voor een exceptieve toets leent. Zie bijvoorbeeld ABRvS 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520, r.o. 5.3. Deze verschillende gestrengheden zijn goed te verklaren omdat op grond van artikel 8:1, eerste lid, sub a, Algemene wet bestuursrecht (Awb) tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep kan worden ingesteld, maar op grond van artikel 8:4, tweede lid, Awb jo. artikel 2, bijlage 2, bij de Awb bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wel beroep kan worden ingesteld tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan.
- De Afdeling stelt vast dat appellanten geen hogere regelgeving hebben benoemd waarmee artikel 3.2, lid 1, onder f, Regeling uitvoering Chw in strijd is. Blijkbaar zijn de door appellanten expliciet genoemde Aanwijzingen voor de regelgeving niet als hogere regelgeving aan te merken. Dit lijkt mij juist. In het verleden is gediscussieerd over de juridische status van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Volgens de regering hebben de Aanwijzingen voor de regelgeving geen zelfstandige bindende kracht. Zie hiervoor P. Eijlander & W. Voermans, ‘Nieuwe aanwijzingen voor de regelgeving’, NJB 1993,5, p. 172. De Aanwijzingen voor de regelgeving hebben betrekking op regelingen die onder ministeriële verantwoordelijkheid tot stand komen (aanwijzing 1.1). Daarbij wordt onder ‘regelingen’ verstaan algemeen verbindende voorschriften (wetten, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen en regelingen van zelfstandige bestuursorganen, aanwijzing 2.18; alsmede interne regels en beleidsregels, aanwijzing 1.3, eerste lid, sub b en c). Zie ook D.R.P. de Kok, ‘25 jaar Aanwijzingen voor de regelgeving, reden voor een feestje?’, RegelMaat 2018/1-2, p. 3-7. De Aanwijzingen voor de regelgeving zijn zelf niet aan te merken als algemeen verbindende voorschriften. De Aanwijzingen voor de regelgeving zijn een circulaire van de minister-president, gericht aan de departementen. Zie ook ABRvS 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2317, r.o. 4.2. Omdat de Aanwijzingen voor de regelgeving geen algemeen verbindende voorschriften zijn en dus ook geen ‘hogere regelgeving’ ,is onverbindendverklaring wegens vermeende strijd met die Aanwijzingen niet aan de orde. Het was de begrijpelijkheid van de uitspraak ten goede gekomen als de Afdeling dit expliciet had overwogen. Overigens is mijn indruk dat de Aanwijzingen voor de regelgeving niet in de weg staan aan de hier aan de orde zijnde delegatie. Zo staat aanwijzing 2.25 rechtstreekse delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de Minister toe. Verder is verdedigbaar dat in overeenstemming wordt gehandeld met aanwijzing 2.24. Op grond van deze aanwijzing wordt delegatie van regelgevende bevoegdheid aan een Minister beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld. Het toevoegen van nieuwe gemeenten of gebieden kan mijns inziens worden gekwalificeerd als delegatie van regelgevende bevoegdheid die betrekking heeft op voorschriften die dikwijls wijziging behoeven.
- Het oordeel van de Afdeling dat onder ‘experiment’ in artikel 2.4 Chw moet worden verstaan de mogelijkheid om af te wijken van wettelijke regelingen, kan ik moeilijker volgen. In artikel 2.4, tweede lid, Chw wordt immers bepaald dat uitsluitend toepassing kan worden gegeven aan het eerste lid indien het experiment bijdraagt aan duurzame ontwikkeling en (a) het experiment bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen; of (b) uitvoering van het experiment bijdraagt aan het versterken van de economische structuur. In het eerste lid is bepaald van welke wettelijke regelingen kan worden afgeweken. Pleitbaar is dus dat, anders dan de Afdeling aanneemt, het afwijken van de wettelijke regelingen als zodanig niet het ‘experiment’ is, maar dat het afwijken pas mogelijk is als er sprake is van een experiment. Ook de wetsgeschiedenis suggereert dat de mogelijkheid om af te wijken van wettelijke regelingen niet het ‘experiment’ is. In Kamerstukken II 2009/10, 32127, 3, p. 57 wordt namelijk het volgende opgemerkt: “De experimenten kunnen een breed scala aan onderwerpen betreffen en zeer verstrekkend zijn. Binnen de kaders die in het artikel zijn neergelegd is niets uitgesloten.” (curs. van JoE) Afwijkingen van wettelijke regelingen zijn als zodanig mijns inziens geen ‘onderwerpen’. Een mijns inziens logischer uitleg van artikel 2.4, eerste lid, Chw jo. artikel 2.4, tweede lid, Chw is dat de Kroon ‘experimenten’ had moeten aanwijzen. Het aanwijzen van ‘experimenten’ ziet in deze uitleg niet op de mogelijkheid om af te wijken van wettelijke regelingen, maar ziet op het ‘soort projecten’ waarvoor de afwijking kan worden toegepast. In het Besluit uitvoering Chw worden geen soorten projecten aangewezen, maar worden enkel gemeenten en gebieden aangewezen. Op grond van het Besluit uitvoering Chw kan voor de aangewezen gemeenten en gebieden worden afgeweken van bepaalde wettelijke regelingen. In mijn uitleg had in het Besluit uitvoering Chw – om een willekeurig voorbeeld in de geest van de afgedrukte uitspraak te noemen – ‘de ontwikkeling van bijzondere woonvormen’ als experiment kunnen worden aangewezen. De Afdeling had vervolgens inhoudelijk kunnen toetsen of ‘de ontwikkeling van bijzondere woonvormen’ een experiment is in de zin van artikel 2.4, tweede lid, Chw. In zijn conclusie van 22 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557, over exceptieve toetsing van algemeen verbindend voorschriften merkt A-G Widdershoven op dat de beslissingsruimte van de materiële wetgever gelet op aard van de bevoegdheid om een algemeen verbindende voorschrift vast te stellen ruim kan zijn vanwege de feitelijke complexiteit en de noodzakelijke deskundigheid, maar ook omdat de daarin gemaakte politieke keuzes moeten worden gerespecteerd. De ontwikkeling van bijzondere woonvormen als experiment had al snel een rechterlijke toetsing doorstaan omdat de inhoudelijke eisen als bedoeld in artikel 2.4, tweede lid, Chw aan de Kroon een ruimte mate van beoordelingsruimte laten. De formele wetgever heeft blijkens de wettekst en wetsgeschiedenis geen duidelijke grenzen willen stellen aan het soort experimenten. In de afgedrukte uitspraak gaat de Afdeling echter geheel voorbij aan de eisen van het tweede lid.
Bron: https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0202.967-0301/t_NL.IMRO.0202.967-0301.html
