In het tijdschrift Bouwrecht van Wolters Kluwer schrijven Joost en Rob een annotatie bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3779. De annotatie is verschenen in Bouwrecht 2023/5.
De tekst van de annotatie is hieronder opgenomen.
Noot
1.
De raad van Veldhoven heeft het bestemmingsplan ‘Zilverackers, Kransackerdorp’ vastgesteld. Dit bestemmingsplan voorziet in de bouw van 820 woningen. Het bestemmingsplan is alleen ruimtelijk aanvaardbaar als er drie verkeersknippen worden gerealiseerd. Slechts één verkeersknip is in het bestemmingsplan geborgd. De raad stelt zich op het standpunt dat de andere verkeersknippen niet in het bestemmingsplan hoeven te worden geborgd, omdat de raad (lees: de gemeente als publiekrechtelijke rechtspersoon) het in zijn hoedanigheid als eigenaar van de gronden in zijn macht heeft om de verkeersknippen te realiseren.
2.
Het standpunt van de raad is te begrijpen. Het is namelijk vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de raad kan afzien van het opnemen van een voorwaardelijke verplichting als de gemeente de gronden waarop de voor een ruimtelijke aanvaardbaarheid noodzakelijk geachte voorzieningen moeten worden gerealiseerd, in eigendom heeft. Zie bijvoorbeeld recent nog ABRvS (vzr.) 24 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1994, r.o. 3.1 en ABRvS 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1167, r.o. 8.1. In die laatste uitspraak ging het om een brug waarvan de maatvoering niet in het bestemmingsplan was vastgelegd, zodat onduidelijk was of hij de bereikbaarheid per boot niet zou aantasten. Een stellige verklaring van de raad ter zitting over behoud van de bereikbaarheid en het feit dat de gemeente eigenaar was, vond de Afdeling hier voldoende. Zij wees daarbij op haar eigen uitspraken ABRvS 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2782, r.o. 6.4, en ABRvS 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1906, r.o. 8.3.
3.
In het verleden is op deze lijn in de jurisprudentie kritiek geuit vanwege het ontbreken van voldoende rechtsbescherming. Derden-belanghebbenden kunnen namelijk niet via bestuursrechtelijke weg (met een handhavingsverzoek) de realisatie van toegezegde maatregelen afdwingen als de gemeente ervoor kiest om ze ondanks de toezegging niet uit te voeren. Hooguit kan in dat geval de civielrechtelijke weg worden bewandeld. Zie onder andere de annotatie van T.E.P.A. Lam & R. Benhadi in AB 2014/449 onder ABRvS 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2929, en onze annotatie in BR 2017/21 onder ABRvS 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3384.
4.
In de afgedrukte uitspraak heeft de gemeente het in haar hoedanigheid als eigenaar van de gronden in haar macht om de verkeersknippen te realiseren. Toch oordeelt de Afdeling dat dit in dit geval niet voldoende is om van het opnemen van een planologische borging af te zien. Blijkens r.o. 9.11 is daarbij van belang dat de realisatie van de verkeersknippen van wezenlijk belang is voor de aanvaardbaarheid van de gevolgen van het bestemmingsplan.
5.
Hoe verhoudt dit oordeel zich tot de hierboven genoemde vaste lijn in de jurisprudentie? In relatief recente uitspraken zag men op die lijn al nuanceringen. In ABRvS 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2239, ging het bijvoorbeeld over een bestemmingsplan dat voorzag in de herontwikkeling van onbebouwde voormalige agrarische gronden. De raad achtte de aanleg en instandhouding van groenvoorzieningen op grote delen van het plangebied noodzakelijk met het oog op de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. Volgens appellanten had de raad een voorwaardelijke verplichting in de planregels moeten opnemen die de landschappelijke inpassing zou waarborgen. Vaststond dat de gemeente na realisatie van het openbaar gebied eigenaar zou worden van die gronden in het plangebied. De raad lichtte op de zitting toe dat hij de groenvoorzieningen wilde realiseren. Op basis van eerdere rechtspraak zou men kunnen menen dat zo’n toezegging voldoende was; zie hierboven en ook onze genoemde annotatie. Echter, door het ontbreken van een voorwaardelijke verplichting was volgens de Afdeling in deze zaak onvoldoende duidelijk of, wanneer en welke maatregelen zouden worden getroffen en of dat bijvoorbeeld voor de ingebruikname van de betreffende gronden het geval zou zijn (r.o. 6.5).
6.
Eenzelfde nuancering ziet men in de uitspraak ABRvS 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3910 (bestemmingsplan N65 Vught), r.o. 104.8, die ook reeds door J. Kramer in zijn annotatie onder de afgedrukte uitspraak in STAB OGR Omgevingsrecht Updates van 7 november 2023 (OGR-2023-0163) is genoemd. Hier betoogden de appellanten dat ten onrechte niet was voorzien in de mogelijkheid om bij de bestuursrechter af te dwingen dat bepaalde groenvoorzieningen langs de N65, die werden genoemd in de plantoelichting en bijvoorbeeld in een Esthetisch Programma van Eisen (waar de aannemer volgens de raad aan gebonden was), daadwerkelijk zouden worden gerealiseerd. De Afdeling achtte dat niet voldoende en overwoog daarbij onder meer dat (o.a.) de plantoelichting en het genoemde programma geen bepalingen waren waarvan appellanten bij de bestuursrechter om handhaving of nakoming konden verzoeken. Ook was voor de Afdeling van belang dat door het geheel ontbreken van een voorwaardelijke verplichting onder meer niet duidelijk was wanneer welke maatregelen zouden worden getroffen.
7.
De Afdeling continueert de eerder ingezette nuancering in de afgedrukte uitspraak. Als een maatregel van wezenlijk belang is voor de aanvaardbaarheid van de gevolgen van het bestemmingsplan en als onduidelijk is of, en wanneer, welke maatregel wordt getroffen en of de realisatie van de maatregel op een aanvaardbaar moment zal plaatsvinden, kan niet van een voorwaardelijke verplichting worden afgezien. Daarbij is nog wel de vraag of de Afdeling met de woorden “van wezenlijk belang voor de aanvaardbaarheid van de gevolgen van het bestemmingsplan” (die ook al voorkwamen in ECLI:NL:RVS:2022:3910, r.o. 104.8) iets anders bedoelt dan de woorden “noodzakelijk in het belang van een goede ruimtelijke ordening” uit andere rechtspraak (bijv. ECLI:NL:RVS:2021:2782). Hoe dat ook zij, zelfs als nauwkeurig de voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid nodig geachte maatregelen en het tijdstip van realisatie zijn omschreven, bijvoorbeeld in een overeenkomst met een aannemer of in gemeentelijke beleidsstukken als de gemeente zelf grondeigenaar is, is een voorwaardelijke verplichting wellicht nodig, vanwege de mogelijkheid voor derden om bij de bestuursrechter nakoming af te dwingen. Zeker de uitspraak over de N65 wijst in die richting. Kortom, nu de rechtspraak nog niet helemaal uitgekristalliseerd lijkt, is bij twijfel een voorwaardelijke verplichting aan te raden.
8.
Voorwaardelijke verplichtingen blijven ook onder de Omgevingswet relevant; zie bijvoorbeeld Kars de Graaf & Hanna Tolsma, ‘Over gebodsbepalingen en emissie- en immissienormen in het omgevingsplan’, in: Natasja Teesing (red.), Milieubescherming in het omgevingsplan (Publicatie van de Vereniging voor Milieurecht 2016-1), Den Haag: Boom juridisch 2017, p. 61-79, en de annotaties van J.W. van Zundert onder ABRvS 3 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:226, in Gst. 2021/48 en T. Groot onder ABRvS 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1614, in AB 2022/364. De rechtspraak zal zich dus naar verwachting blijven ontwikkelen.
