Joost en Rob hebben in Bouwrecht van WoltersKluwer een annotatie geschreven bij de uitspraak Rb. Oost-Brabant 13 juni 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:2521. Klik hier om in te loggen bij WoltersKluwer voor de volledige publicatie. De tekst van de annotatie is hieronder opgenomen.
Noot Joost oude Egbrink en Rob Wertheim:
“1. Het natuurbeschermingsrecht is een mandarijnenwetenschap geworden. Daarmee doelen wij niet op een tak van de biologie, maar wellicht is het ontstaan van ingewikkelde bureaucratische en juridische systemen te vergelijken met de evolutie van het leven op aarde tot steeds complexere vormen. De hier geannoteerde uitspraak laat de complexiteit van het natuurbeschermingsrecht op het deelgebied van beheerplannen zien. Zij is alleen al het bespreken waard, omdat zij illustratief is en vanwege de verschillende verwijzingen een mooi overzicht van de relevante rechtspraak geeft.
2. In een beheerplan worden de instandhoudingsmaatregelen en de passende maatregelen beschreven die nodig zijn, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied en de beoogde resultaten van de maatregelen (art. 4.26 Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en art. 2.3 lid 2 Wet natuurbescherming (Wnb) (oud)). Het beheerplan heeft daarmee tot doel een bijdrage te leveren aan het behoud of het herstel van een gunstige staat van instandhouding van de soorten en typen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. In de uitspraak staat het door het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant mede namens GS Limburg op 31 januari 2023 vastgestelde Beheerplan Groote Pel, Deurnsche Peel en Mariapeel (Beheerplan) centraal. Daarin hebben GS Noord-Brabant en GS Limburg geweigerd een algemene vrijstelling voor het onttrekken van grondwater voor beregening op te nemen, omdat significante gevolgen op de Peelvenen niet kunnen worden uitgesloten. Omdat zulke grondwateronttrekkingen niet in het Beheerplan zijn beschreven, is daarvoor, zo overweegt de rechtbank in r.o. 2.1, in beginsel een natuurvergunning vereist. Eisers willen dat voorkomen en hebben daarom beroep ingesteld. In de beroepsprocedure komen verschillende aspecten aan de orde. Wij zullen slechts enkele zaken uitlichten. In de volgende alinea bespreken wij kort de relevante wettelijke bepalingen onder het huidige en oude recht. Bij punt 4 van deze annotatie noemen wij de kern van de rechtbank Oost-Brabant. Bij punt 5 gaan wij kort in op het ontbreken van procesbelang van verschillende eisers en in punt 6 komt aan de orde of het bevoegd gezag beleidsruimte heeft bij het opnemen van een concrete activiteit in een beheerplan.
3. GS van de provincie waarin een Natura 2000-gebied (grotendeels) ligt, moeten voor een aangewezen Natura 2000-gebied een beheerplan vaststellen. Zie artikel 3.8 lid 3 Omgevingswet (Ow) en artikel 2.3 lid 1Wnb (oud). Zowel onder het oude als huidige recht bestaat de mogelijkheid een Natura 2000-activiteit als vergunningvrij geval aan te wijzen. Zie artikel 11.21 lid 1 Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en artikel 2.9 lid 1Wnb (oud), waarbij wij opmerken dat een beheerplan onder het nieuwe recht is teruggekomen als programma in de zin van artikel 11.18 Bal. Als van deze mogelijkheid gebruik wordt gemaakt, moet uit een passende beoordeling de zekerheid zijn verkregen dat die activiteit afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Het beroep tegen een besluit tot vaststelling van een beheerplan kan slechts betrekking hebben op de beschrijvingen van projecten/activiteiten die op grond van het beheerplan zijn toegestaan. Zie in de uitspraak r.o. 5.3-5.4 en zie thans artikel 1 van bijlage 2 bij de Awb en voorheen artikel 8.1 lid 2 Wnb (oud). Het beroep moet worden ingesteld bij de rechtbank, met de mogelijkheid van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling).
4. In de uitspraak kunnen eisers zich niet vinden in de passende beoordeling. De rechtbank beoordeelt daarom de weigering van GS Noord-Brabant en GS Limburg om een algemene vrijstelling in het Beheerplan op te nemen voor grondwateronttrekking voor agrarische beregening in de bufferzones rondom de Peelvenen. In navolging van GS en de STAB concludeert de rechtbank dat significante gevolgen op het hoogveen in de Peelvenen niet kunnen worden uitgesloten (r.o. 19.5). GS mogen daarom geen algemene vrijstelling in het Beheerplan opnemen. GS mogen ook niet een gedeeltelijke vrijstelling in het Beheerplan opnemen, omdat het met de beschikbare meetreeksen en modellen technisch niet mogelijk is om een voldoende onderbouwde passende beoordeling ten behoeve van een gedeeltelijke vrijstelling te maken, aldus de rechtbank (r.o. 20.3-20.5).
5. Interessant is dat de rechtbank de beroepen van eisers die al een bestaand recht hebben voor hun grondwateronttrekking en daarvoor om die reden geen natuurvergunning nodig hebben, niet-ontvankelijk verklaart wegens het ontbreken van procesbelang. Als zij een bestaand recht hebben, kunnen zij namelijk met een procedure over een vrijstelling van de vergunningplicht niet meer bereiken dan zij al hebben. Zie met name r.o. 7 en 9.6 in de uitspraak. Het oordeel van de rechtbank klinkt logisch, maar wij wijzen niettemin op het volgende. In het natuurbeschermingsrecht kent men de zogeheten positieve weigering. Dat is de reactie van het bevoegd gezag op een aanvraag om een vergunning in de zin van artikel 5.1 lid 1 onder e Ow dat geen vergunning nodig is omdat significante negatieve gevolgen van het aangevraagde project kunnen worden uitgesloten. Tegen een schriftelijke positieve weigering kan beroep worden ingesteld en daarin kan aan de orde worden gesteld of sprake is van een natuurvergunningplicht (i.d.z.v. art. 5.1 lid 1 onder e Ow, resp. art. 2.7 lid 2 Wnb (oud)). Als de bestuursrechter vervolgens oordeelt dat een activiteit inderdaad niet vergunningplichtig is, moet hij of zij het beroep ongegrond verklaren. Zie ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:131, r.o. 5.7. In die uitspraak week de Afdeling af van de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 oktober 2022, ECLI:NL:RBGEL:2022:5829, die had geoordeeld dat een aanvraagster geen procesbelang had bij het oordeel dat geen vergunning nodig was, omdat zij met haar beroep niet kon bereiken dat alsnog de vergunning werd verleend. Bij de lijn van de Afdeling kan men zich de vraag stellen waarom een aanvrager tegen de aan hem gerichte positieve weigering zou willen procederen. Als ook de rechter tot het oordeel komt dat er geen vergunning nodig is, komt de aanvrager niets nieuws te weten: hij had de positieve weigering immers al in handen en kon met zo’n positieve weigering bijvoorbeeld ook naar de bank voor het financieren van het beoogde project. Derdenbelanghebbenden zullen uiteraard wel een belang hebben bij een procedure, namelijk voor zover zij willen aantonen dat het bevoegd gezag ten onrechte geen vergunningplicht heeft aangenomen. De rechter kan vervolgens oordelen dat er inderdaad een vergunning nodig is. Hoe dit alles ook zij, als men de lijn van de Afdeling zou willen doortrekken naar kwesties als in de uitspraak, zou ook het beroep van een direct belanghebbende (dus bijv. de agrariër) die een bestaand recht heeft (voor bijv. een grondwateronttrekking) niet niet-ontvankelijk, maar ongegrond verklaard moeten worden. Maar misschien zien wij hier iets over het hoofd.
6. Een laatste punt dat wij bespreken, is de aandacht die eisers vragen voor de sociaal-economische gevolgen van de weigering om een vrijstelling op te nemen in het Beheerplan (r.o. 23.1). Volgens de rechtbank biedt artikel 2.9 Wnb (oud) geen ruimte om de sociaal-economische belangen mee te wegen bij het besluit om al dan niet een project te beschrijven in een beheerplan (r.o. 23.3). Dit oordeel lijkt ons juist, nu het opnemen van een vrijstelling enkel kan worden gebaseerd op ecologische argumenten. Wij vragen ons af hoe het oordeel van de rechtbank was uitgevallen als uit de passende beoordeling de zekerheid was verkregen dat de grondwateronttrekkingen de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet aantasten. Waren GS Noord-Brabant en GS Limburg in dat geval gehouden in het Beheerplan een vrijstelling op te nemen voor die grondwateronttrekkingen? Onzes inziens is dat niet zonder meer het geval. Het vaststellen van een beheerplan is op zich, gelet op artikel 3.8 lid 3 Ow, als zodanig verplicht, maar het opnemen van een Natura 2000-activiteit in een beheerplan is een bevoegdheid en geen verplichting (art. 11.21 lid 1 Bal). Soms zijn er goede redenen voor het opnemen van een concrete activiteit in een beheerplan. In de memorie van toelichting bij de Wnb wordt bijvoorbeeld gewezen op de situatie dat de vereiste beoordeling van een betrokken project en handeling kan meelopen met de samenhangende beoordeling van de positieve ecologische effecten van een beheerplan. Dat scheelt lasten voor de initiatiefnemer en verschaft de initiatiefnemer duidelijkheid. Zie Kamerstukken II 2011/12, 33348, nr. 3, p. 123. Het opnemen van uiteenlopende activiteiten in een beheerplan kan het beheerplanproces ook onder zware druk zetten en een reden vormen om het niet op te nemen. Zie voor dit laatste aspect P. Mendelts in zijn annotatie onder deze uitspraak in M en R 2024/91. De bestuursrechter zal uiteindelijk in een concreet geval over de boeg van de evenredigheidstoetsing (geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid) moeten beoordelen of kan worden afgezien van het opnemen van een vrijstelling in een beheerplan. In dat kader zal betekenis toekomen aan de (sociaal-economische) gevolgen van de weigering van het opnemen van een Natura 2000-activiteit, maar die gevolgen vormen maar een deel van de belangen die een rol spelen bij het vaststellen van een beheerplan.”
De Ossenkolk bij Vierhouten. Foto Rob Wertheim 3 november 2024
