In het juridische tijdschrift AB (AB 2019/338) verschijnt de noot van Rob Wertheim bij ABRvS 15 mei 2019. Hierin gaat hij in op de eisen waaraan een in een bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid en een wijzigingsbevoegdheid moeten voldoen. Ook bespreekt hij dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het tot de rechter gerichte gebod om geschillen zoveel mogelijk finaal te beslechten (artikel 8:41a Awb) wellicht iets te voortvarend uitvoert.
De tekst van de annotatie luidt als volgt:
“1. L.J.A. Damen heeft in verschillende annotaties aandacht gevraagd voor de “bouwstenen”, oftewel standaardformuleringen en toverformules, in rechterlijke uitspraken. Zie onder andere zijn annotaties onder CRvB 15 januari 2019, AB 2019/228, en ABRvS 16 maart 2016, AB 2016/211. In de hierboven afgedrukte uitspraak zijn enkele overwegingen te vinden die afwijken van de desbetreffende “bouwstenen”. Zo zou ik de laatste volzin van r.o. 6.5 meer in lijn met de toverformule van Maxis/ Praxis(ABRS9 mei1996,ECLI:NL:RVS:1996:ZF2153, AB 1997/93) formuleren:
“Gelet op het voorgaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen besluiten geen woonbestemming aan de betrokken gronden toe te kennen.”
In de afgedrukte uitspraak, r.o. 6.6, eerste volzin, sluit de Afdeling wel weer aan bij Maxis/Praxis:
“… in redelijkheid een bedrijfsbestemming met een uitsterfsterfregeling heeft kunnen toekennen.”
In literaire teksten draagt variatie bij aan de kwaliteit. Als in een rechterlijke uitspraak een rechtsregel anders geformuleerd wordt dan elders in de uitspraak of anders dan in eerdere uitspraken, kan bij de lezer de vraag rijzen of de rechter ook echt iets anders bedoelt.
2. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor r.o. 11.3. Volgens die rechtsoverweging kan binnenplans afwijken van het bestemmingsplan “alleen een ondergeschikte afwijking van de planregels betreffen”. In andere uitspraken zijn uitgebreidere riedels te vinden, hoewel die onderling soms ook verschillen. Ik noem ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:339: “Een afwijkingsregeling kan slechts betrekking hebben op planregels. Niet kan worden afgeweken van de in de verbeelding opgenomen bestemmingen. Toepassing van een afwijkingsregeling mag evenmin het effect hebben dat feitelijk de bestemming van gronden wordt gewijzigd. Afwijkingsbevoegdheden dienen door voldoende objectieve normen te worden begrensd.”
En ABRvS 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3286:
“Met deze bepaling kan het bevoegd gezag de bevoegdheid worden gegeven op ondergeschikte onderdelen van het plan af te wijken. Afwijkingsbevoegdheden dienen door vol- doende objectieve normen te worden begrensd en mogen niet het effect hebben dat feitelijk de bestemming van gronden wordt gewijzigd.”
Zie voorts ABRS 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2506, en ABRvS 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:326. De vraag is waarom in de afgedrukte uitspraak niet een uitgebreide “bouwsteen” uit de computers van de Afdeling is getoverd. Voor inconsistenties kan men enig begrip hebben. De Afdeling is geen cassatierechter en heeft bijvoorbeeld in het jaar 2018 13.481 zaken afgedaan; zie Raad van State, Jaarverslag 2018, Den Haag: Raad van State 2019, p. 77. Niettemin zouden, zolang de rechter geen nieuwe koers wil varen, vaste bouwstenen het streven moeten zijn, om de reden die ik hierboven noemde.
3. In de afgedrukte uitspraak was voor de bestemmingen “Agrarisch”, “Agrarisch – Paardenhouderij”, “Agrarisch met waarden – Landschapswaarden” en “Bedrijf” een bevoegdheid opgenomen om binnenplans af te wijken ten behoeve van windturbines. Hoewel een uitgebreidere “bouwsteen” misschien op zijn plaats was geweest, past het niet toestaan van zo’n bevoegdheid in de eerdere rechtspraak. De appellanten in ABRvS 29 april 2015, BR 2015/63 (met noot van mijn hand) zouden dat misschien wel bestempelen als een vorm van verhullend bestemmen, hoewel de casus daar anders was. De Afdeling oordeelde daar dat de systematiek van de Standaard voor vergelijkbare bestemmingsplannen 2012 (SVBP 2012) niet toelaat dat de bestemming “wonen” ten behoeve van de functie “zorginstelling” wordt opgenomen. Bijzonder is wel dat de Afdeling in de afgedrukte uitspraak (r.o. 11.3) suggereert dat de gemeenteraad een windturbine in de doeleindenbeschrijving van de betrokken bestemmingen ‘Agrarisch’, ‘Agrarisch-Paardenhouderij’, ‘Agrarisch met waarden – Landschapswaarden’ en ‘Bedrijf’ zou kunnen noemen. Ik vraag mij af hoe zich dat verhoudt tot de (via de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012 voorgeschreven) SVBP2012-functielijst (http://ro-standaarden.geonovum.nl/ 2012/SVBP/1.2/SVBP2012-Functielijst-v1.2.1.pdf). Windturbines horen thuis in de hoofdgroep “bedrijf” en dus niet, lijkt mij, bij bijvoorbeeld een bestemming “agrarisch”.
4. In r.o. 15 geeft de Afdeling aan de gemeenteraad een tip hoe de kleinschalige windturbines wel mogelijk gemaakt kunnen worden. Zij suggereert dat dat kan met een binnenplanse wijzigingsbevoegdheid op grond van artikel 3.6, lid 1, onder a, Wro (dus in plaats van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid op grond van onderdeel c van datzelfde artikellid), althans, voor zover de gemeenteraad de turbines niet bij recht in het bestemmingsplan wil opnemen. De tip wordt, als ik de uitspraak goed interpreteer, ook gegeven om de andere beroepsgronden van Namiro en de andere appellanten te kunnen bespreken.
5. Het is op zich niet ongebruikelijk en zelfs toe te juichen dat de rechter alle beroepsgronden bespreekt. De rechtspraak ziet dat zelf expliciet als vorm van finale geschilbeslechting (en in de afgedrukte uitspraak dus als effectieve geschilbeslechting). Zie bijvoorbeeld Vzngr. ABRvS 27 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1675, r.o. 7, en ABRvS 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:185, r.o. 7, en mijn Whitepaper Finale geschilbeslechting op https://www.vindbestuursrecht.nl/finale-geschilbeslechting. In de laatstgenoemde uitspraak heet het dat de Afdeling “[u]it oogpunt van proceseconomie en als bijdrage aan finale geschilbeslechting (…) aanleiding [ziet] de bezwaren van appellant tegen de paardenbak inhoudelijk te bespreken.” Daar voegt zij echter aan toe: “De hierna volgende overwegingen zijn uitsluitend bedoeld voor zover onder gelijk blijvende feiten en omstandigheden het geschil beperkt blijft tussen het college en appellant.”
6. Die toevoeging was in de hier geannoteerde uitspraak ook op haar plaats geweest. De Afdeling had volgens mij alle beroepsgronden kunnen bespreken in het kader van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, eerst de beroepsgronden die niet slagen, dus met betrekking tot de provinciale Verordening Ruimte 2014 e.d., en dan had zij haar overwegingen over het te ver oprekken van die bevoegdheid kunnen geven. Nu bespreekt de Afdeling echter de beroepsgronden over de Verordening Ruimte 2014 e.d. in het kader van een bevoegdheid die helemaal geen voorwerp vormt van geschil, te weten een eventueel op te nemen binnenplanse wijzigingsbevoegdheid. Die aanpak is mijns inziens niet zuiver.
7. Ook aan de toepassing van artikel 3.6, lid 1, onder a, Wro stelt de Afdeling immers in haar rechtspraak voorwaarden; zie recent bijvoorbeeld ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1784, r.o.
9.3:
“Artikel 3.6, eerste lid, van de Wro ziet uitsluitend op de toedeling van een wijzigingsbevoegdheid aan het college. Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een wijzigingsbevoegdheid in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een wijzigingsbevoegdheid dient derhalve door voldoende objectieve normen te worden begrensd. De vraag of een wijzigingsbevoegdheid door voldoende objectieve normen wordt begrensd, hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid.”
Als een van de huidige appellanten of als een andere burger dan de nu betrokken appellanten grieven aanvoert tegen een in een nieuw bestemmingsplan op te nemen wijzigingsbevoegdheid, stuiten zij dan af op het gezag van gewijsde van de bovenstaande uitspraak? Of kan de Afdeling dan terugkomen op de eerste volzin van r.o. 15? De vraag is of de Afdeling dat bij het opschrijven van die volzin doordacht heeft.”
