Rob schrijft in het juridische tijdschrift Administratiefrechtelijke Beslissingen (AB) van WoltersKluwer (AB 2023/294) een annotatie bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1239. Anders dan sommige anderen denkt Rob dat de Afdeling onder de Omgevingswet, die per 1 januari 2024 in werking treedt, de huidige lijn in de rechtspraak over “betaalplanologie” zal kunnen voortzetten. Een gemeente kan volgens de huidige lijn in de rechtspraak – onder omstandigheden – in ruil voor planologische medewerking aan een gewenste ruimtelijke ontwikkeling verlangen dat de initiatiefnemer een financiële bijdrage geeft, ter mitigatie van de planologische nadelen van die ontwikkeling. Dit wordt soms huiselijk aangeduid als “betaalplanologie”. De annotatie is hieronder integraal opgenomen, zonder de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak, en ook te vinden via de universiteitspagina van Rob.

Annotatie,

R.S. Wertheim

1. Zoals Tolsma al schreef in haar annotatie bij ABRvS 28 augustus 2019, AB 2020/41, ook verschenen in BR 2019/87, m.nt. M. Fokkema (bestemmingsplan “Buitengebied, Mulligen”, Oldebroek), zijn planologische besluiten ten behoeve van ruimtelijke ontwikkelingen niet te koop. Toch mag het bevoegde gezag in ruil voor zijn planologische medewerking onder omstandigheden verlangen dat de initiatiefnemer de portemonnee trekt. Volgens artikel 6.24, lid 1, onder a, Wro kunnen burgemeester en wethouders namelijk bij het aangaan van een overeenkomst over grondexploitatie in de overeenkomst bepalingen opnemen inzake financiële bijdragen aan de grondexploitatie alsmede, op basis van een vastgestelde structuurvisie, aan ruimtelijke ontwikkelingen. In de Oldebroekse zaak mocht de gemeenteraad de betrokken appellant een woonbestemming voor diens recreatiewoning weigeren omdat de appellant geen anterieure overeenkomst met de gemeente was aangegaan. Hij weigerde dat omdat hij geen bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen, een zogeheten vereveningsbijdrage, wilde betalen. Volgens de Afdeling was aan artikel 6.24 Wro voldaan omdat er een structuurvisie was vastgesteld die een basis bood om in een anterieure overeenkomst bepalingen over de vereveningsbijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen op te nemen. Volgens de gemeenteraad zou het behoud van de recreatiebestemming in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. Het verlies van recreatiewoningen was een planologisch nadeel, dat de gemeenteraad kon aanvaarden op voorwaarde dat een vereveningsbijdrage werd betaald. Die vereveningsbijdrage zou volgens de structuurvisie namelijk gebruikt worden om compenserende maatregelen te bekostigen. Die maatregelen hadden tot doel het verbeteren en verstevigen van het “toeristisch-recreatief product” van de gemeente en bestonden onder meer in de aanleg van fietspaden, een belevingspad en een ruiterroutenet. Deze maatregelen stonden volgens de Afdeling (nog net) in voldoende verband met het planologische nadeel van het teloorgaan van een recreatiebestemming van een recreatiewoning en dus kwam de Afdeling tot het oordeel dat aan het gemeentelijke beleid een ruimtelijk motief ten grondslag lag. In Oldebroek was er dus geen sprake van (verboden) betaalplanologie, maar, in de woorden van Fokkema in zijn genoemde annotatie, scheelde het niet veel. Hoe anders de afgedrukte uitspraak!
2. In de afgedrukte uitspraak, die ook verschenen is in BR 2023/45, nt. M.C.Y.L. de Wit, weigerde het college van B&W Beemster een omgevingsvergunning voor het gebruik van een terrein als parkeerplaats omdat de aanvrager had geweigerd een anterieure overeenkomst met de gemeente te sluiten. Daarin wilde de gemeente met de aanvrager onder andere overeenkomen dat laatstgenoemde aan de gemeente een bijdrage aan de gemeentelijke plankosten van ruim drie mille zou betalen. Het terrein was al bestemd als parkeerterrein maar mocht op grond van het bestemmingsplan alleen gebruikt worden in combinatie met bepaalde aangeduide maatschappelijke voorzieningen. De aanvrager wilde het parkeerterrein zonder die maatschappelijke voorzieningen gebruiken. Uit Google Maps meen ik te kunnen afleiden dat het hier ging om een parkeerterrein bij een (niet als maatschappelijke voorziening aan te merken) supermarkt.
3. De door de gemeente Beemster gevraagde financiële bijdrage was niet bedoeld om planologisch nadelige gevolgen van het beoogde gebruik van het terrein te mitigeren of te compenseren. Uit een gemeentelijk stuk uit 2021 bleek dat de bijdrage enkel tot doel had de gemeentelijke kosten (de inzet van het ambtelijke apparaat) te dekken. Tegen de aangevraagde ruimtelijke ontwikkeling op zich hadden B&W Beemster op zich ook geen ruimtelijke bezwaren. De Afdeling komt daarom in navolging van Rb. Noord-Holland 26 augustus 2021, BR 2021/95, m.nt. De Groot & de Martines, tot het oordeel dat er geen ruimtelijk relevant belang was dat kon dienen tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning.
4. Door te verwijzen naar het stuk uit 2021 hadden B&W Beemster hun juridische positie erg kwetsbaar gemaakt. Een gemeentebestuur kan dat voorkomen door aan een weigering van een omgevingsvergunning ruimtelijk relevante motieven ten grondslag te Als het aan een planologische ontwikkeling wil meewerken op voorwaarde dat een financiële bijdrage wordt betaald, zal het gemeentebestuur de “planologische nadelen” van die ontwikkeling moeten motiveren. Dat is noodzakelijk maar nog niet voldoende: voor het verlangen van een bijdrage zal er ook een basis in een structuurvisie moeten zijn. Zie immers artikel 6:24, lid 1, onder a, Wro. Die eis geldt overigens enkel voor het verlangen van financiële bijdragen aan “ruimtelijke ontwikkelingen”, niet voor het verlangen van financiële bijdragen aan de “grondexploitatie”.
5. Beide vormen van bijdragen komen onder het nieuwe recht terug. De eerstbedoelde financiële bijdragen zullen in iets gewijzigde vorm geregeld worden in artikel 22, lid 1, Omgevingwet (Ow): “Het college van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten of Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kunnen in een overeenkomst over bij algemene maatregel van bestuur aangewezen activiteiten bepalingen opnemen over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied op basis van een omgevingsvisie of programma.” Anders dan onder het huidige recht zal onder de regelgeving van de Ow zo’n overeenkomst zich enkel kunnen uitstrekken tot de activiteiten die worden opgesomd in artikel 8.20 Omgevingsbesluit. In onderdeel c van dat artikel worden onder meer genoemd “activiteiten met het oog op het gebruik op grond van een nieuw toegedeelde functie voor zover het gaat om het gebruik van (…) 2°. gronden, mits de grondoppervlakte van het nieuw toegelaten gebruik ten minste 1.000 m² bedraagt; of 3°. een of meer bestaande recreatiewoningen voor permanente bewoning.” De Oldebroekse praktijk lijkt straks dus nog steeds denkbaar; een zaak als die in Beemster zal, mits door het gemeentebestuur goed aangepakt, enkel kunnen slagen als het beoogde parkeerterrein 1.000 m² beslaat of meer.
6. Overigens wordt in G. Bregman e.a. (red.), Handboek Bouwen onder de Omgevingswet, ’s- Gravenhage: Instituut voor bouwrecht 2023, p. 428-429, onder verwijzing naar passages uit de wetsgeschiedenis betoogd dat de regeling van artikel 13.22 Ow nadrukkelijk bedoeld is voor afspraken op vrijwillige basis en dat gemeenten die die regeling gebruiken om financiële bijdragen af te dwingen, zich op glas ijs begeven. De auteurs citeren onder meer de volgende passages: “Ook mag uit het bestaan van de mogelijkheid om een overeenkomst te sluiten over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van het gebied niet afgeleid worden dat het mogelijk zou zijn planologische wijzigingen te kopen. De publiekrechtelijke besluitvorming en afweging van verzoeken om planologische medewerking dienen telkens plaats te vinden op basis van planologische overwegingen. De ontwikkeling moet derhalve altijd planologisch aanvaardbaar zijn en voldoen aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het eerste lid biedt de mogelijkheid om in overeenkomsten op vrijwillige basis afspraken te maken over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van het gebied.” (Kamerstukken II 2018/19, 35 133, nr. 5, p. 3)
7. Mijns inziens kan hieruit de juistheid van het betoog van de auteurs niet worden afgeleid. Natuurlijk kan een initiatiefnemer niet gedwongen worden een overeenkomst met financiële bijdrage te sluiten; er bestaat in dit land immers contractsvrijheid. De weigerachtige initiatiefnemer neemt echter wel het risico dat zijn verzoek om planologische medewerking geweigerd wordt. Op een vergelijkbare wijze als onder het huidige recht kan het bevoegd gezag immers zijn medewerking weigeren als het onderbouwt dat medewerking niet zou voldoen aan het criterium van een “evenwichtige toedeling van functies aan locaties”, dat in verschillende bepalingen in de Ow voorkomt, bijvoorbeeld in artikel 2. En net als onder het huidige recht kan het bevoegde gezag vervolgens toch zijn medewerking verlenen als de inbreuk op die “evenwichtige toedeling van functies aan locaties” wordt gemitigeerd of gecompenseerd met een financiële bijdrage. Er moet dan uiteraard, gelet op het geciteerde artikel 13.22 Ow, wel een basis zijn in een omgevingsvisie of een programma. De tekst van de Ow belet de Afdeling niet de Oldebroekse benadering te continueren, net zo min dus als mijns inziens de wetsgeschiedenis.
   

   Middenbeemster, bron: https://www.google.com/maps/